A experiência de contratualização na década de noventa com os centros de

Na segunda metade da década de noventa, como referimos anteriormente, Portugal pretendeu instaurar nas instituições e serviços do SNS um modelo de distribuição de recursos que procurava transferir o centro da decisão da esfera técnico/política das estruturas de planeamento central, para a relação dinâmica (quase) contratual entre os agentes, designado por contratualização.

O país assistia ao agravamento dos factores que provocavam o aumento das despesas em saúde, tendo como consequência a derrapagem dos orçamentos das instituições públicas de

prestação de cuidados de saúde64_{, sem que essas instituições tivessem o suporte ou os}

instrumentos adequados para intervir decisivamente.

Adensou-se a consciência, ao nível da administração de saúde, de que a existência de assimetria de informação no processo de prestação de cuidados de saúde, ao dificultar as escolhas do utilizador, exigia uma transferência de responsabilidades do utilizador para o prestador. Adicionalmente, quando a base de referência deixasse de ser o indivíduo e passasse a ser um determinado grupo populacional, essa transferência de responsabilidades requeria, para ser efectiva, a intervenção de uma terceira entidade, que criasse as interdependências necessárias à sua concretização. Foi, pois, esse entendimento que conduziu, em 1996, à emergência do processo de contratualização com as organizações de saúde portuguesas, através de uma experiência iniciada na região de Lisboa e Vale do Tejo (RLVT). Esta experiência estendeu-se, progressivamente, a todo o país, embora com níveis de intensidade diferentes de região para região. A criação da primeira agência de acompanhamento dos serviços de saúde (AASS) deu-se em 1996 e as restantes em 1997 e 1998.

Dada a diversidade cultural e a assimetria das bases de trabalho, foram constituídos cinco grupos de trabalho, um por região de saúde, com o objectivo de perceber as condicionantes primárias dos serviços de saúde e encontrar soluções, numa perspectiva global e integrada. Institucionalizadas pelo Despacho Normativo n.º 46/97, de 8 Agosto de 1997, as AASS (mais tarde designadas agências de contratualização dos serviços de saúde - ACSS65_{), foram concebidas}

como uma instância intermédia de intervenção no sistema, na dependência hierárquica da respectiva ARS, na qual estariam representados o cidadão e a administração. Pretendiam, igualmente, congregar a informação necessária, visando garantir a satisfação das necessidades e das preferências dos utentes, assegurando a melhor utilização dos recursos públicos para a saúde e a máxima eficiência e equidade nos cuidados de saúde a prestar66_.

As ACSS foram constituídas por equipas técnicas de análise económico-financeira e de avaliação de necessidades em saúde e, ainda, por equipas de acompanhamento externo.

64 A politização da saúde e a pressão dos profissionais para a especialização dos cuidados, com lógicas de desenvolvimento próprias, conduziram o sistema a derrapagens financeiras sucessivas, em que o poder das Administrações, delegado de um poder político em constante erosão pela intervenção de uma opinião pública sistematicamente a favor dos grupos profissionais dominantes, não se conseguia afirmar, logo a lógica económica foi abafada. Recorde-se que o modelo britânico de reforma apenas vingou pelo apoio expresso dos gestores dos serviços de saúde (Rathwell, 1998:293).

65 Com a publicação do Despacho Normativo n.º 61/99, de 12 de Novembro de 1999, as agências de acompanhamento dos serviços de saúde, passam a designar-se por agências de contratualização dos serviços de saúde (ACSS).

Conjuntamente, estes dois tipos de equipas deviam contribuir para uma tomada de decisão, mais informada e reflectida, sobre o financiamento e a utilização dos serviços de saúde (Ver, em Anexo 3, as funções da AASS).

De entre o conjunto de funções e inserção institucional das Agências é possível destacar as seguintes ideias-chave: a) as AASS ficaram responsáveis por iniciar a negociação do financiamento às unidades prestadoras com base no “contrato”, explicitado num orçamento-programa (OP) anual; b) a explicitação da proposta negociada e do acordo obtido, representavam um passo no sentido da “prestação de contas”; c) a inserção regional das Agências servia o propósito estratégico de reforçar as ARS, o que deveria ser reflectido na transferência de funções/autoridade do IGIF (o financiamento às instituições).

Instrumento chave do processo de negociação com os prestadores, o OP, deveria reflectir o compromisso entre as perspectivas dos cidadãos (necessidades em saúde), da Administração central (estratégia de saúde) e das Agências de Contratualização (critérios de evidência epidemiológica e clínica, de custo/efectividade e equidade). Esperava-se que tal permitisse, assim, a definição de objectivos de produção e produtividade tendo por base a valorização das expectativas da acessibilidade, qualidade e ganhos em saúde, ao mesmo tempo que se procurava optimizar a utilização dos recursos atribuídos.

Uma das ideias chave subjacente à implementação deste processo de contratualização, era, pois, a tentativa de modificar a modalidade de pagamento aos hospitais em geral, e aos CSP, em particular, através do abandono do financiamento retrospectivo (baseado em custos históricos), fomentando a operacionalização de um orçamento “contratado” e prospectivo, que tivesse em consideração as especificidades da produção do sector. Pretendia-se, pois, elaborar orçamentos baseados na previsão dos custos reais, em vez de orçamentos baseados em custos históricos, sendo que, posteriormente, evoluir-se-ia para um modelo que tomasse em consideração as necessidades em saúde.

Assim, em 1999, pela primeira vez, as negociações baseadas em contratos e orçamentos prospectivos envolveram todos os hospitais e as cinco ARS, bem como uma parte significativa dos CS do país. Propôs-se, sendo aceite, que no primeiro ano desta operação 3% do orçamento dos hospitais fosse abrangido pelo contrato-programa estabelecido, visando premiar o desempenho. Esta percentagem seria, progressivamente, aumentada, de ano para ano, dado que a

maior parte do orçamento estava já hipotecado ao pagamento da produção (Ministério da Saúde, 1999 (b)).

A agência negociaria com o conselho de administração (CA) de cada hospital e com a direcção de cada CS as respectivas condições contratuais, incluindo metas de produção, de desempenho e de qualidade, fixando objectivos económico-financeiros e de eficiência e, por sua vez, aqueles órgãos dirigentes assumiam o compromisso de operacionalizar a contratualização interna, dentro das suas próprias instituições, definindo metas e objectivos para cada um dos serviços, unidades e núcleos ou até mesmo programas e projectos.

Os contratos poderiam ser negociados com instituições públicas ou privadas, embora inicialmente se privilegiasse a contratualização com as entidades públicas.

Na verdade, o modelo utilizado divergiu, no essencial, do adoptado por outros países, nomeadamente no Reino Unido e na Espanha, pela manutenção dos prestadores no quadro da esfera jurídica da Administração Pública e, consequentemente, assegurando a continuidade da existência de laços hierárquicos entre a Administração de Saúde e as instituições prestadoras. Uma lógica mais concorrencial foi minimizada, justificando-se este desenho organizacional por princípios de prudência na intervenção num sector fundamental e delicado, e pela consciência da exiguidade dos instrumentos de avaliação (Escoval, 2003).

Como refere Freitas (2006), a metodologia que se pretendia utilizar, partindo das necessidades e expectativas dos cidadãos (presumidas, pois na opinião deste autor, não se chegou a proceder a avaliações adequadas), conheceu diferentes bases, conforme o tipo de prestação a que se dirigia. Na área de CSP, como teremos oportunidade de desenvolver, a unidade referência para pagamento devia ser a capitação, corrigida de factores explicativos de desvio da despesa como, por exemplo, a estrutura etária ou o sexo, corrigida ainda por projectos inovadores ou dentro da estratégia regional. Nos cuidados hospitalares, devia basear-se em custos por episódio, no internamento, e no ambulatório. Em qualquer dos casos, adoptou-se, na fase inicial, um modelo que ponderava os custos históricos e a média de custos propostos, procurando incentivar as instituições que se desviassem, por excesso, a corrigir o planeamento para aumentar a eficiência.

Com efeito, a distribuição dos recursos, a avaliação e acompanhamento do funcionamento das instituições e serviços prestadores de cuidados de saúde, até então funções das ARS, foram diferenciadas e especializadas, do ponto de vista operacional. Este processo baseava-se na ideia de

recomendação (técnica) de se proceder a uma separação progressiva entre quem financia e quem presta cuidados de saúde. Por sua vez, as administrações das ARS passariam a ser detentoras de um nível de autoridade que lhe permitiria financiar as instituições de saúde, coordenar as relações entre estes, assumindo desse modo, um papel crescente na política de investimentos (Ministério da Saúde, 1997).

Consequentemente, o SNS passaria a ser administrado a dois níveis principais: o nível central (o Ministério da Saúde) e o nível regional (as ARS). Convém sublinhar que esta gestão conjunta dos recursos dizia apenas respeito à designada despesa corrente. Todo o investimento em capital fixo, como por exemplo, a instalação de equipamento de alta tecnologia, continuaria a ser da responsabilidade exclusiva da Direcção-Geral de Saúde, um organismo central do Ministério da Saúde, integrado na administração directa do Estado.

Todavia, como refere Escoval (1999), não obstante todo este esforço e iniciativas de descentralização de autoridade para os Conselhos de Administração das ARS, na prática, o Ministério da Saúde continuou a ter a maior parte do poder, situação particularmente evidente no que se refere aos hospitais, em relação aos quais o Ministério continuou a controlar a política de desenvolvimento, a gestão estratégica e a avaliação. Ao nível dos CS, apesar de estarem directamente sob o controlo de gestão das ARS, como os hospitais, as ACSS actuaram, sobretudo, na concretização de projectos específicos como a promoção da acessibilidade ao ambulatório e a redução de listas de espera, configurando a já mencionada, metáfora da “centralização da descentralização”.

No tocante à representatividade do cidadão, pretendia-se, de certa forma, dar cumprimento às preocupações já manifestadas no programa do XIII Governo Constitucional - colocar o cidadão no centro do sistema. Em consonância com tal desígnio, as AASS seriam, então,

“Constituídas por um corpo técnico pluridisciplinar, indigitado pelo conselho de administração das ARS e por representantes dos utentes, devendo desenvolver a sua actividade em consulta sistemática e recíproca com as autarquias locais, as organizações de consumidores, as associações de doentes, as instituições de solidariedade social, as organizações profissionais, etc”67_.

Assim, com a publicação do Despacho Normativo n.º 61/99, de 12 de Novembro de 1999, diploma que substitui a designação das AASS, passando estas a designar-se por agências de contratualização dos serviços de saúde (ACSS)68_{, é igualmente criado o Conselho Nacional das}

Agências, um órgão coordenador das agências de contratualização e as Comissões de Acompanhamento Externo de Serviços de Saúde (CAESS), as quais visavam assegurar uma representação do cidadão, através das autarquias e das organizações do consumidor, e tinham como principal objectivo veicular informação dos serviços de saúde aos utentes e transmitir a opinião destes aos Serviços de Saúde.

Ou seja, como refere Mesquita (2002), procurou-se fazer a orientação por agências de âmbito regional, com representação dos cidadãos nas equipas de acompanhamento, geograficamente referenciadas a comunidades restritas (membros de câmaras municipais, juntas de freguesia, associações de cidadãos), numa tentativa de partilhar experiências, providenciar formação sobre conceitos específicos em áreas como a contratualização, investigação (diagnóstico de necessidades) e mecanismos de avaliação e controlo.

Esta nova forma de intervenção do utente no sistema de saúde visava ampliar os efeitos de outras formas de participação organizada, que os utentes/cidadãos tinham vindo a desenvolver progressivamente, no que respeita a actividades, projectos e órgãos de diversos hospitais e CS (Ministério da Saúde, 1997: 3). A devolução, ao cidadão informado, do poder de contribuir para a decisão das opções adequadas69_{, a concretizar-se, seria talvez,}

“Uma das mais revolucionárias medidas de reforma das estruturas públicas burocratizadas, capturadas por grupos de interesse, e das mais difíceis de gerir para o poder político, por ser geneticamente rebelde ao poder informal das negociações discretas com que se conduzem os processos políticos” (Freitas, 2006: 430).

68 Para Luz (2001: 28) “parece claro que a utilização do neologismo “contratualização “ foi intencional. A sua introdução no nome das agências resultou foi o reflexo de intensos processos de negociação e de acompanhamento, concebidos em pé de igualdade quanto à sua importância.” E acrescenta, que esses processos (de negociação e de acompanhamento), “aparecem também melhor integrados num planeamento da saúde, constituindo-se num processo cíclico que inclui a recolha de informação através dos orçamentos-programa; a análise e discussão conjunta destes inputs e a respectiva correcção, quando justificável, e acordo final sobre o orçamento económico e produção, encerrando o ciclo com o acompanhamento em momentos específicos de avaliação” Luz (2001: 29).

Como refere Escoval (2003), no contexto legislativo português, embora esteja prevista, a vários níveis da hierarquia do SNS, a participação dos cidadãos, que, alegadamente, deverão ter um “papel insubstituível, não só na promoção da sua saúde e da comunidade, como também no adequado desenvolvimento e utilização de serviços de saúde”70_{, na prática, a sua intervenção}

assume um carácter meramente consultivo, ou seja, uma participação não vinculativa. Segundo a referida autora, este aspecto deve merecer uma reflexão, pois encerra em si um duplo problema:

“Se por um lado, este tipo de participação assegura, em teoria, o cumprimento dos valores e dos princípios estratégicos da nossa política de saúde, por outro lado não valoriza a participação dos cidadãos, que já por si apresentam uma fraca cultura participativa, tanto a nível individual como colectivo” (Escoval, 2003:44).

Escoval (2003), acrescenta, que a manutenção da soberania governamental no processo de decisão, controlando o funcionamento das instituições através de critérios essencialmente financeiros, rejeitando ou não assumindo indicadores, necessidades e prioridades manifestados pelo cidadão (desmotivando a sua participação de uma forma continuada), pode ser responsável por um gap entre participação e centralização do poder. Este facto é “manifestamente impeditivo de um efectivo cuidar comunitário e sinónimo de uma correcta avaliação de necessidades e controlo de outputs” (Escoval, 2003:45). Mostrando-se permeável a enviesamentos no processo de tomada de decisão e aplicação de recursos, uma vez que se gerem, a um nível macro, recursos cuja aplicação local não pode ser controlada pelo cidadão, há fortes probabilidades que passem despercebidas inúmeras ineficiências. Por outro lado, perdem-se com frequência oportunidades, que parecem óbvias aos membros de determinada comunidade, criando-se fenómenos de desacreditação e incompreensão das lógicas que presidiram ao processo de tomada de decisão.

Neste sentido, concordamos com Gomes (2002), quando afirma que, “estamos ainda longe de um sistema de saúde verdadeiramente comunitariocêntrico, um sistema de saúde que retire o cidadão do campo gravitacional, onde ele se encontra actualmente, e o coloque no núcleo da sua existência” (Gomes, 2002: 16).

Ao nível da ARSLVT foram definidas em 1996 quatro iniciativas estratégicas: a elaboração de uma estratégia de saúde regional; o plano de intervenção sobre o acesso; o projecto ALFA; a agência de acompanhamento (que começava com a discussão dos OP dos hospitais).

A implementação da contratualização implicava uma programação cíclica das actividades, como a que se descreve no quadro constante no Anexo 4.

Vemos aí que a contratualização referente a um determinado ano N deveria iniciar-se em Maio/Junho do ano anterior (N – 1) e prolongar-se até Maio/Junho do ano seguinte (N + 1), perfazendo, assim, um ciclo de 24 meses.

De acordo com Luz (2001), a Agência da região LVT iniciou, em 1996, um modelo de orçamentação por programas (distribuição interna em cada CS), embora o nível de gastos totais se baseasse em tendências históricas recentes dos mesmos CS (e também a estimação dos números de serviços a prover). O modelo de programação foi, depois, adoptado pelas restantes agências.

Basicamente, o modelo consistia numa sucessão de quadros com estimativas da população a ser servida; estimativas dos recursos consumidos nos anos anteriores (pessoal e linhas de despesa); programação “normativa”, com a estimação do números de serviços, e no caso em que se aplicavam as normas nacionais dos vários tipos de prestações, os tipos de serviços e populações- alvo; a programação “histórica”, com uma série de quadros (um por cada tipo de prestação) com a projecção dos números de serviços (baseados nos dois anos anteriores ao do exercício) e respectivos custos para o ano-objecto; e finalmente um conjunto de quadros-síntese, com os gastos com medicamentos e MCDT (adquiridos ao exterior), tempos do pessoal e despesa.

Com base na proposta apresentada por este modelo, seria possível à Agência:

 Assinalar problemas de coerência interna ou de desvio das tendências históricas nas propostas dos CS;

 Classificar a performance prevista para o CS por comparação com uma grelha de indicadores e standards: contenção de gastos; acessibilidade e utilização; qualidade (incluindo continuidade); produtividade (tempo e despesa por actividade).

Os standards foram, maioritariamente, identificados com os valores médios regionais para os respectivos indicadores.

Os departamentos técnicos da ARSLVT realizavam, anualmente, com os CS, exercícios de programação de actividades, aplicando normas centrais de serviços/capita/ano a grupos-alvo predefinidos (Cabral, 2001: 14).

Foi com base na experiência acumulada com a realização deste exercício de programação anual que a agência da região de LVT construiu o modelo de OP para os CS.

Assim, procurou-se caracterizar a intervenção dos CS, por uma orientação de base populacional, utilizando-se como referência três níveis de definição de populações-alvo – população residente (estimativas do INE), população inscrita (previsão do CS, para o ano N+1) e população utilizadora (previsão do CS, para o ano N+1).

Esta informação serviu de base à construção dos indicadores de análise dos OP. Introduziu-se no OP o cálculo de necessidades normativas de consultas médicas nos principais programas de prestação de cuidados médicos de nível primário e de actos vacinais, em conformidade com linhas orientadores definidas pela Direcção-Geral de Saúde.

Todavia, aquando da realização da primeira experiência de contratualização com os CS, embora existisse, em Portugal, alguma investigação sobre as alternativas aos métodos tradicionais de estimação ou avaliação das necessidades de saúde de uma população, quase sempre motivados pela questão da redistribuição de recursos, estavam referenciadas, na esmagadora maioria da investigação, as dificuldades metodológicas desta abordagem, em particular a definição das variáveis envolvidas e as suas diferentes contribuições relativas.

No âmbito do processo de contratualização iniciado em 1996 entre a ACSS da região de LVT e os CS, os indicadores básicos essenciais utilizados tinham em conta as dimensões adequação, acessibilidade e utilização, qualidade, produtividade e eficiência e controlo da despesa. Cada indicador devia ser apreciado no que respeita à sua evolução no tempo (valor atingido no ano n-1, valor previsto para ano n e valor proposto e/ou acordado para o ano n+1), sendo também definidos os respectivos valores de referência para análise dos OP’s.

A informação que servia de base ao cálculo dos indicadores para a negociação e monitorização do OP era recolhida pela Agência, a partir de ficheiros que compunham o OP para o ano em causa, de um sistema de informação da RLVT (SIRSLVT) e dos resultados obtidos a partir da utilização de metodologias específicas, como, por exemplo, observação directa, aplicação de censos de um dia, ou outros (Luz, 2001: 38).

Para os vários indicadores era apontado um valor de referência a utilizar como orientação. Consoante o indicador, o valor de referência reflectia o valor normativo, um valor médio ponderado ou a indicação do conselho de administração da RSLVT. A ponderação do valor médio referido, regra geral, era efectuada, tendo em conta a produtividade por grupo profissional e por cada actividade, sendo que nesse caso, o número apontado era calculado a partir do valor médio observado em anos anteriores nos CS da Região que se situavam entre a média e mais um

desvio-padrão. Para os custos unitários por cada actividade, o número apontado era calculado a partir do valor médio observado, em anos anteriores, nos CS da região. Quando não era indicado valor de referência, o indicador seria apreciado no contexto do comportamento histórico de cada centro e das linhas estratégicas apontadas em cada área específica de intervenção/prestação de cuidados. (Ministério da Saúde, 1999 b), e (Ministério da Saúde, 2000).

O quadro constante no Anexo 5, apresenta os indicadores básicos essenciais utilizados e os respectivos valores de referência para análise dos OP’s, no âmbito do processo de contratualização iniciado em 1996 entre a ACSS da região de LVT e os CS.

Na área da produção, a agência de contratualização dos serviços de saúde da ARSLVT tentou encontrar alguns indicadores de síntese - as UPP (unidades de produção ponderada) - e a utilizá- los como indicadores compostos de produtividade e eficiência. Além deste aspecto, procurou-se que a análise dos OP das instituições de saúde (hospitais e CS) contemplasse, não só a apreciação