A existência de infraestrutura de transportes é apontada na literatura como requisito para o crescimento e desenvolvimento das cidades (FERRAZ E TORRES, 2004). Ferreira et
al. (2013) destacam a importância da implantação de cerca de 6.500 quilômetros de
ferrovia na década de 1880 para o crescimento econômico brasileiro. Os autores citam os efeitos de redução dos preços pagos por consumidores, aumento da mobilidade do trabalho, da produção e da renda, resultando em ganhos de eficiência de 8% a 16% do PIB em 1913. A compreensão dessa relação entre oferta de infraestrutura e crescimento é fundamental para orientar as políticas de desenvolvimento e o planejamento de transportes de forma integrada.
Afonso e Biasoto (2007) discutem a importância do investimento público em infraestrutura para a decisão de investimento, que exerce papel crucial para conformação de uma trajetória de crescimento de maior fôlego. Dentre os fatores que pesam na decisão, entre elas o mercado em crescimento e as receitas esperadas, os autores destacam os itens fundamentais na estrutura de custos, como energia, água e transportes, que pesam muito na definição da rentabilidade dos investimentos e, portanto, da sua viabilidade. O investimento, especialmente em infraestrutura, é essencial para aumentar a competitividade e sustentar um novo ciclo de crescimento, por meio da eliminação de gargalos que impedem ou dificultam o desenvolvimento econômico do país.
Cabe então retomar o problema da infraestrutura e o crescimento do país, cuja solução, na visão de Afonso e Biasoto (2007), não é trivial. Existe um consenso de que dela depende o ritmo de crescimento brasileiro nos próximos anos, porém a tese de que o investimento em infraestrutura seria naturalmente viabilizado após a expansão da economia ainda não encontra demonstração na realidade. Além disso, o investimento privado poderia suprir a lacuna de investimentos públicos em regiões mais desenvolvidas e a setores que já têm um mercado cativo e sólido, mas não se pode dizer o mesmo de investimentos em regiões menos desenvolvidas e em setores de maior risco.
18 A crise dos anos 1980 levou à falência da estrutura de financiamento do setor público e desordenou a capacidade do Estado de ser um elemento ativo na dinâmica do processo econômico. O século XXI iniciou tendo, de um lado, a continuidade da dependência estatal em alguns setores e de outro uma estrutura produtiva privada mais internacionalizada. O vigoroso ajuste fiscal do período pode ser relacionado à depressão dos investimentos fixos, principalmente aplicados em infraestrutura (AFONSO e BIASOTO, 2007). Na visão dos autores seria como se o país estivesse fadado à estagnação para manter o equilíbrio fiscal ou como se pudesse desprezar o equilíbrio, conquistado a duras penas, para possibilitar a expansão do produto a um ritmo minimamente satisfatório, puxado pelo velho Estado. O desafio que surge é o de dar conta do reordenamento de espaços entre ações públicas e privadas, preservando o equilíbrio fiscal, mas logrando atingir um patamar mais elevado de investimentos públicos, enquanto as condições institucionais não ganham os contornos necessários à plena atuação dos capitais privados.
Para Aragão e Yamashita (2010) a percepção do problema de financiamento apresenta um viés epistemológico que dificulta seu equacionamento: as atenções são viradas para as fontes imediatas de crédito (fiscais ou bancárias) e menos para a fonte de geração de riqueza que redundariam nos recursos fiscais tanto para custear diretamente o investimento quanto para servir as dívidas. Voltada para o setor tecnológico, Mazzucato (2014) ressalta ainda que enquanto grande parte dos riscos envolvidos no financiamento de pesquisas em áreas de tecnologias tem sido assumida por um esforço coletivo, proveniente do setor público, os retornos não são distribuídos da mesma forma. Nas corporações e empresas de grande sucesso na área tecnológica, tanto o retorno fiscal quanto a geração de empregos não têm sido suficientes para proporcionar um equilíbrio e assim justificar os investimentos realizados pelo governo.
Aragão e Yamashita (2010) concluem que é o crescimento econômico que produz o retorno fiscal acrescido que irá servir os créditos financeiros dos investimentos. Esse foco alternativo implica em que se vincule mais fortemente o investimento e as despesas públicas a seus resultados mensuráveis em termos de crescimento, de forma a garantir a sustentabilidade fiscal dos primeiros. Partindo desse entendimento, os autores formulam um conjunto de teses que devem orientar o investimento em infraestruturas:
19 - O financiamento público de infraestruturas deve ser baseado em um estudo de
fluxo de caixa fiscal futuro, e não do capital fiscal já acumulado.
- O investimento em infraestrutura tem de estar vinculado a efeitos catalíticos na economia regional, se, por si só, não for fonte suficiente de agregação de valor na economia e da necessária arrecadação fiscal para garantir o equilíbrio das finanças públicas. Sendo assim, o investimento público deve ser mais diretamente associado ao processo de agregação de valor, gerado no setor produtivo, ao longo das complexas cadeias produtivas em que se inserem suas unidades de produção. - O investimento em infraestrutura tem de ser desenhado de forma a aumentar a eficiência do setor produtivo e seu potencial de agregação de valor, lhe conferindo ganhos de eficiência e produtividade nas plantas e cadeias e consolidando economias espaciais.
- Os efeitos catalíticos do investimento público no setor produtivo têm de se integrar ao mesmo, e esse vínculo tem de ser assegurado na concepção e execução do projeto público.
Nesses pressupostos se baseia o conceito da Engenharia Territorial, formulado por Aragão e Yamashita (2010) e que, conforme definido pelos autores, se dedica ao desenvolvimento dos processos de elaboração de um programa territorial. O Programa Territorial por sua vez se caracteriza por um conjunto integrado de intervenções com função de dinamizar o planejamento estratégico e de viabilizar projetos de investimento públicos e privados de grande envergadura. A ideia central do programa territorial, que será adotada na formulação da proposta, objeto desse trabalho, é executar a implantação coordenada de investimentos públicos e privados, que possam impulsionar o crescimento econômico e consequentemente o incremento de receitas fiscais em um determinado território.