Considerações iniciais

Em resgate histórico do desenvolvimento das concessões Schwind (2010) reforça que, apesar de sempre ter sido possível o emprego de recursos estatais nas concessões de serviços públicos, inclusive nas concessões comuns, o princípio que norteava as delegações a partir da década de 1990 era de desonerar os cofres públicos, cuja capacidade de financiamento havia sido esgotada pela crise fiscal. A isso, associava-se a ideia de incorporar a eficiência da iniciativa privada na prestação de serviços públicos. A delegação à iniciativa privada contemplou primordialmente atividades autossustentáveis, com exploração econômica por meio da cobrança de tarifas dos usuários, isentando, a princípio, o Estado do aporte de recursos.

No entanto, algumas atividades necessárias ao crescimento do país não eram autossustentáveis, como o desenvolvimento e ampliação de infraestruturas, e o Estado não conseguiria financiá-las sozinho.

Nesse contexto, desponta a Lei das PPPs, estabelecendo as modalidades de concessão administrativa e patrocinada, por meio das quais compete ao setor privado a obtenção de recursos para implantação de infraestruturas e posterior manutenção, caracterizando prestação de serviços aos usuários e/ou ao Estado. Mediante a prestação do serviço, cabe ao poder público remunerar o concessionário, integral ou parcialmente, por meio das contraprestações.

40 Apesar das diferenças que as distinguem entre si, as modalidades de concessão, comum, patrocinada ou administrativa, partem de uma mesma lógica contratual baseada na obrigação de investimento inicial, estabilidade do contrato, vigência por longo período a fim de permitir a recuperação do capital, remuneração vinculada a resultados e flexibilidade na escolha de meios para atingir certos fins. A concepção tradicional da concessão de serviços públicos se baseia na exploração do serviço por conta e risco do concessionário e remuneração proveniente das tarifas pagas pelos usuários.

Schwind (2010), ao estudar os mecanismos de remuneração do concessionário, explica a evolução desse entendimento clássico, necessária para atender as diversas necessidades públicas, a partir de três pontos. O primeiro refere-se à ampliação das atividades sujeitas à técnica concessória, não se restringindo às remuneradas por tarifa. Em seguida o autor discute a variabilidade dos modos de remuneração do concessionário. A cobrança de tarifa dos usuários evolui para 3 frentes: remuneração do concessionário por meio de recursos provenientes da exploração de todas as potencialidades do serviço; evolução da assunção do risco integral pelo concessionário para um regime de “solidariedade financeira” entre concedente e concessionário, com aplicação de ajudas financeiras ou subsídios estatais; e a possibilidade de realização de pagamentos diretos ao concessionário pela Administração. A diversificação das formas de remuneração indica uma busca por alternativas que viabilizem a prestação de serviços por meio de concessão, ainda que algumas atividades não sejam autossustentáveis do ponto de vista financeiro.

O terceiro ponto refere-se ao reconhecimento de espaços de liberdade na fixação da remuneração do concessionário e sua submissão à regulação econômica. O regime concorrencial pode ser benéfico ao usuário, no sentido de se obter serviços com maior qualidade a menores tarifas, uma vez que o concessionário pode adotar medidas para aumentar a demanda, como realizar promoções, práticas de fidelização do cliente, entre outras. O Estado passa, então, a regular a atividade do ponto de vista concorrencial, e os riscos aumentam para o concessionário.

Schwind (2010) ressalta que se observam nas concessões, interesses conflitantes. De um lado as concessões se relacionam com a prestação de serviços de interesse social, sob dever do Estado. Cabe à Administração a autoridade sobre o serviço, com amplos poderes para intervir ou aplicar sanções, e o concessionário deve se submeter aos princípios

41 relativos à prestação de serviços de interesse público. De outro lado, a concessão envolve a exploração empresarial de um serviço por uma empresa que objetiva lucro. Esse conflito impacta no tema da remuneração do concessionário.

Se por um lado a remuneração do concessionário não pode ser um impedimento ao acesso dos usuários ao serviço, por exemplo, com tarifas elevadas, por outro, a prestação do serviço deve ser lucrativa. Uma remuneração insuficiente inviabiliza a prestação do serviço, comprometendo também os objetivos da Administração. Além disso, o risco do financiamento da implantação das infraestruturas é arcado pelo concessionário, que somente receberá as contraprestações do setor público após a disponibilização do serviço, conforme dispõe o artigo 7º da Lei nº 11.079/2004, sendo facultado à administração pública, nos termos do contrato, efetuar o pagamento da contraprestação relativa a parcela fruível do serviço objeto do contrato de parceria público-privada, conforme inclusão feita pela Lei nº 12.766/2012.

Feita essa consideração, cabe discutir as implicações políticas acerca da definição das fontes de receita que remunerarão o concessionário. As tarifas representam uma opção por onerar aqueles que mais se utilizam do serviço concedido. A utilização de recursos públicos para a remuneração implica no emprego de receitas provenientes de fontes tributárias, onerando um grupo maior de pessoas. Sobre esse tema, Justen Filho (2003) argumenta que quando se produz a delegação da prestação do serviço público para a iniciativa privada, introduz-se alteração radical na concepção político-econômica do custeio do serviço e da distribuição da riqueza coletiva. A concessão significa que o custeio dos serviços é transferido para os usuários, por meio da tarifa. Isso produz a diferenciação entre dois conjuntos distintos de pessoas: a comunidade e os usuários. Os recursos da comunidade não mais serão aplicados para a implantação e manutenção do serviço, o que leva o autor a concluir que “a concessão acarreta um alívio dos não usuários e o agravamento da situação econômica dos usuários do serviço”.

A remuneração do concessionário constitui, portanto, um importante tema na busca de soluções inovadoras nas concessões e cabe às análises da engenharia financeira avaliar: a busca de recursos provenientes não apenas de usuários; a maximização da exploração de receitas marginais; o desenvolvimento de formas de remuneração que atendam melhor os

42 usuários e gerem maiores retornos financeiros; possibilidade de garantia ao agente financeiro; exploração satisfatória do serviço.