A invalidade do contrato 1 Tipos de invalidades

8.1.1. A distinção doutrinal e legal entre invalidades derivadas (“ consequentes de actos procedimentais inválidos” ) e invalidades próprias do contrato (umas exclusivas, outras comuns à adjudicação).

8.1.2. As diferenças tendenciais, do ponto de vista da validade, entre o contrato com objecto passível de acto administrativo (“ contracto-acto” ), o contrato com objecto passível de contrato de direito privado (“ contrato- negócio” ) e o “ contrato-misto” – em função da respectiva aproximação às normas específicas da validade dos actos administrativos ou da validade dos negócios de direito privado.

8.2. As invalidades derivadas

8.2.1. As decisões e os documentos pré-contratuais relevantes

São várias as decisões pré-contratuais susceptíveis de influenciarem a validade do contrato: a decisão de contratar; a escolha de procedimento; a exclusão ou admissão de concorrentes ou de propostas; a classificação das propostas; e, principalmente, a adjudicação (acto administrativo principal, que, uma vez proferido, pode consumir os vícios dos actos procedimentais que não tenham autonomia externa) – de entre os vícios respectivos potencialmente invalidantes do contrato podem referir-se a escolha errada do procedimento, a admissão indevida de concorrentes, a violação dos princípios da comparabilidade ou da estabilidade das propostas ou do princípio da imparcialidade, a adjudicação a proposta com preço anormalmente baixo, entre vários outros.

Os vícios também podem ocorrer no conteúdo dos documentos concursais: no anúncio, no programa de concurso ou no caderno de encargos – designadamente cláusulas contrárias à lei (por exemplo, alusão proibida a marcas de produtos, admissão ilegal de propostas variantes, dispensa do

de concessão superior ao legalmente permitido), mas também cláusulas indefinidas ou com contradições insanáveis e cláusulas contrárias a valores constitucionais (discriminações ilegítimas de pessoas).

8.2.2. A solução do CCP

É a seguinte a solução proposta no artigo 283.º para o regime das “ invalidades consequentes” de actos procedimentais inválidos:

a) a nulidade dos actos procedimentais implica a nulidade do contrato, embora só se tiver sido ou ainda puder ser judicialmente declarada pelo tribunal administrativo competente (note-se que, quanto aos “ contratos comunitários” , a nulidade dos actos pré-contratuais está sujeita a impugnação urgente no prazo de um mês, nos termos do artigo 101.º do CPTA);

b) a anulação (administrativa ou judicial) do acto procedimental implica a anulabilidade do contrato, salvo se o acto procedimental for renovado validamente (sem os vícios que fundaram a anulação);

c) a anulabilidade do acto procedimental implica a anulabilidade do contrato, salvo se o acto procedimental se consolidar (pelo decurso do prazo de impugnação) ou for convalidado;

d) a anulação ou anulabilidade do acto procedimental poderá não se projectar sobre a validade do contrato:

- quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade do vício, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa fé, ou ainda

- quando se demonstre inequivocamente que o vício não implicaria uma modificação subjectiva do contrato celebrado (isto é, que não seria outro o co-contratante privado) ou uma alteração do seu conteúdo essencial.

8.2.2. Apreciação da solução legal: a caminho de uma dogmática contratual sensata

8.2.2.1. A solução proposta visa corrigir as graves deficiências do anterior regime do CPA e constitui um progresso notável nesse sentido, designadamente na medida em que aceita a ideia fundamental da autonomia do contrato, enquanto acordo de vontades, em face do procedimento de adjudicação (o contrato não é um acto consequente da adjudicação, muito menos um acto de execução desta) e, desse modo, toma em consideração:

a) a “ prejudicialidade” dos actos procedimentais inválidos, isto é, a sua susceptibilidade de influenciar irreversivelmente a configuração do contrato em aspectos nucleares, prejudicialidade que não é, por isso, automática, só se manifestando quando afectem a identidade do co-contratante privado ou o conteúdo essencial do contrato (só então sendo “ causa adequada” de anulabilidade contratual);

b) a “ relevância substancial” de princípios jurídicos fundamentais como os da proporcionalidade, da boa fé e da protecção da confiança, com a ponderação de interesses e a avaliação da gravidade dos vícios, evitando formalismos injustificados e automatismos cegos, que não servem o interesse público e muitas vezes geram consequências nefastas ou absurdas e podem até premiar intenções más ou desqualificadas.

c) a “ relevância substancial” da preclusão temporal (consolidação pelo decurso do prazo de impugnação), da renovação (prática de acto com igual conteúdo, sem o vício anterior) e da convalidação (prática de acto de segundo grau que elimine o vício do acto primitivo) dos actos procedimentais.

O novo regime processual previsto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) permite uma tutela mais adequada dos

direitos de todos os interessados, bem como da estabilidade dos contratos:

impugnação de actos pré-contratuais (especialmente da adjudicação), a intentar no prazo de um mês, que, no entanto, dificilmente resolve o problema antes da celebração tempestiva do contrato, dado que a sua proposição não tem efeito suspensivo;

– institui-se, relativamente a todos os contratos administrativos, uma tutela cautelar (quaisquer providências adequadas, incluindo a suspensão do procedimento de formação, para evitar a celebração do contrato, que não têm sido, mas deviam poder ser decretadas provisoriamente com urgência), permitindo-se até, em certas condições, a convolação do processo cautelar em processo principal para decisão final imediata de mérito;

– admite-se a cumulação, inicial ou superveniente, do pedido de anulação do acto pré-contratual com o pedido de anulação do contrato, se este já tiver sido ou for entretanto celebrado.

- alarga-se a legitimidade para proposição de acções sobre a validade e a execução de contratos a terceiros interessados, incluindo ex- concorrentes.

Desta forma, parecem assegurados o princípio da efectividade e o princípio da equivalência (este até superprotegido), que definem o standard de garantia do cumprimento do direito comunitário a que o Estado português está obrigado.

No entanto, a Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, impõe alterações no que respeita às garantias jurisdicionais dos concorrentes no âmbito da contratação comunitária, que implicam, designadamente, o efeito suspensivo automático da impugnação da adjudicação até à decisão “ judicial” de 1.ª instância, quer quanto às providências cautelares, quer quanto aos processos principais – imposição que obriga a uma alteração do CPTA e que, ao diferir a celebração do contrato, pode gerar graves prejuízos se não for assegurada a celeridade processual.

8.2.2.2. Apesar disso, a solução do CCP suscita ainda algumas críticas: a) A nulidade do acto pré-contratual não deveria acarretar automaticamente a nulidade do contrato: a comunicação da nulidade do acto ao contrato só deveria ter lugar relativamente aos vícios de conteúdo que fossem

comuns ao acto e ao contrato (situações que, em rigor, não consubstanciam “ invalidades derivadas” , mas “ invalidades comuns” , que também são próprias do contrato, ainda que não exclusivas dele) – note-se que a lei geral já permite a irrelevância do vício causador de nulidade, quando a destruição dos efeitos de facto produzidos, associada ao decurso do tempo, se revele contrária aos princípios da proporcionalidade ou da boa fé (artigo 134.º, n.º 3 do CPA).

b) Nos outros casos, a nulidade exclusiva do acto pré-contratual, sobretudo se fosse decorrente de vício formal ou de procedimento, deveria ter o mesmo regime da anulação, originando, em regra, a anulabilidade do contrato, com as ressalvas estabelecidas no n.º 4 do artigo 283.º – solução que permitiria conciliar a defesa eficaz dos direitos de terceiros interessados, que podem impugnar o contrato no prazo de seis meses do conhecimento do vício, com a protecção da estabilidade dos contratos celebrados, cuja manutenção pode ser de imperioso interesse público ou justa da perspectiva da confiança do co- contratante privado digna de protecção jurídica.

[Pense-se, por exemplo, numa deliberação de contratar cujo único vício seja a carência absoluta de forma legal, ou numa adjudicação feita por um órgão colegial que não tinha momentaneamente quorum, embora a solução fosse consensual entre os membros.]

c) Em caso de falta de declaração judicial da nulidade de actos pré- contratuais, não é clara a solução legal quanto aos poderes reconhecidos aos órgãos administrativos competentes.

d) Entre as situações em que a anulação ou anulabilidade do acto pré- contratual não se projecta sobre a validade do contrato deveria contar-se também, na lógica da relação jurídica administrativa, a existência de um interesse público imperioso na manutenção do contrato, designadamente em caso de vícios formais ou de procedimento, sem prejuízo de eventual indemnização dos interessados e outras consequências da ilegalidade (cf. a Directiva 2007/60/CE, quanto aos vícios que causam a “ privação de efeitos” de actos de adjudicação

8.3. As invalidades próprias do contrato

8.3.1. As invalidades contratuais referem-se ao incumprimento dos requisitos de legitimidade jurídica relativos aos momentos estruturais do contrato (sujeitos, objecto e conteúdo, fim, procedimento e forma), devendo proceder-se à localização dos eventuais vícios, para avaliar das respectivas consequências, que podem implicar a invalidade total ou apenas parcial do contrato (ao contrário da invalidade derivada, que é sempre total).

8.3.2. Embora a lei não faça esta distinção, há invalidades que são exclusivas do contrato e invalidades que são comuns à adjudicação anterior.

As invalidades comuns à adjudicação anterior resultam, designadamente, de vícios substanciais que já se verificavam na decisão adjudicatória ou nos documentos contratuais, mas que se repetem no clausulado do contrato (por exemplo, prazo ilegal da concessão, cláusula discriminatória) – ao contrário das invalidades derivadas, operam ainda que o acto de adjudicação se tenha entretanto consolidado, designadamente, pelo decurso do respectivo prazo de impugnação.

As invalidades exclusivas incluem, além de eventuais vícios no procedimento pós-adjudicação (negociação e aprovação da minuta, prestação de caução), os demais vícios estruturais específicos do contrato, destacando-se, entre os vícios de conteúdo, a ilegalidade originária de cláusulas contratuais e a contraditoriedade entre as cláusulas contratuais e as normas imperativas constantes dos documentos do concurso (sobretudo, o caderno de encargos, quando não admita variantes).

8.3.3 O CCP começa por determinar o âmbito de aplicação dos tipos de invalidade, definindo, no artigo 284.º, as hipóteses em que há lugar à nulidade ou à anulabilidade, conforme os vícios próprios dos contratos.

Estabelece, como regra, a anulabilidade dos contratos “ celebrados com ofensa de princípios ou normas injuntivas” (artigo 284.º, n.º 1) – afastando-se do regime de invalidade do direito civil, em que a regra é, nessas situações, a nulidade (v. o artigo 294.º do Código Civil).

E essa adesão ao “ modelo administrativista” confirma-se na medida em que determina a nulidade dos contratos (quaisquer uns, mesmo os contratos com objecto passível de contrato de direito privado) quando o vício implique, por determinação legal (nos termos do artigo 133.º do CPA) ou por princípio geral de direito administrativo, a nulidade de um acto administrativo em situação análoga (artigo 284.º, n.º 2) – assim, o contrato será nulo, por exemplo, quando falte algum dos elementos essenciais, em caso de carência absoluta de forma legal, de impossibilidade de objecto ou de violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais.

Pelo contrário, a aplicação do Código Civil (CC) à falta e vícios da vontade, referida no n.º 3 do artigo 284.º, parece implicar, embora a lei não o diga expressamente, a relevância, com as devidas adaptações, das disposições respectivas (artigos 240.º e ss) para efeitos de determinação do tipo de invalidade – daí resultarão, então, conforme os vícios, situações de nulidade (negócios simulados ou celebrados sob coacção física) ou de anulabilidade (nas hipóteses de erro, de dolo e demais casos aí previstos).

Gera-se a dúvida sobre a consequência da celebração do contrato sob coacção moral, que, nos termos do artigo 133.º, n.º 2/e) do CPA, parece produzir a nulidade do contrato e, nos termos do artigo 256.º do Código Civil, implica a anulabilidade do negócio – parece-nos, porém, que, embora a remissão do n.º 2 se inscreva na orientação geral para a “ administratividade” do modelo, deve prevalecer a remissão específica do n.º 3 do artigo 284.º, que de outro modo não faria sentido neste preceito, devendo então constar do artigo 285.º [de resto, a coacção moral também não deveria, quanto a nós, ser considerada um vício suficientemente grave para gerar a nulidade do acto administrativo].

8.3.4. O CCP estabelece depois, no artigo 285.º, o regime de invalidade aplicável aos contratos, distinguindo entre os contratos sobre o exercício de

poderes públicos, designadamente os que têm objecto passível de acto administrativo, e os restantes contratos.

Aos primeiros (embora porventura apenas quanto aos contratos substitutivos, que impliquem o exercício do poder público), aplica-se “ o regime de invalidade previsto para o acto com o mesmo objecto e idêntica regulamentação da situação concreta” (artigo 285.º, n.º 1), salvo no que respeita à susceptibilidade de redução e conversão, que opera nos termos do Código Civil (artigos 292.º e 293.º do CC), sendo admissível mesmo em caso de nulidade (285.º, n.º 3 do CCP), ao contrário do que sucede quanto aos actos administrativos (artigo 137.º, n.º 1, do CPA).

Aos restantes, aplica-se o regime de invalidade consagrado na lei civil, designadamente nos artigos 285.º e ss do Código Civil (artigo 285.º, n.º 2 do CCP).

No entanto, certo é que, tendo em consideração a diferença estatutária entre os contraentes públicos e os co-contratantes privados, todos os contratos administrativos, e não apenas os que tenham um objecto misto, têm, afinal, de respeitar, em princípio, quer os requisitos do direito civil, quer os requisitos de direito público em matéria de validade contratual:

a) embora o artigo 284.º, n.º 3 do CCP se refira apenas à aplicabilidade do Código Civil relativamente à falta e vícios da vontade (simulação, erro, dolo, coacção, incapacidade acidental), o direito civil há-de valer igualmente no que respeita à capacidade dos co-contratantes privados e, eventualmente, com as devidas adaptações, a aspectos substanciais do objecto e conteúdo (por exemplo, proibição de cláusulas abusivas nos contratos de adesão) – mesmo nos contratos que envolvam o exercício de poderes administrativos;

b) como resulta do artigo 284.º, n.º 2, as disposições de direito público em matéria de invalidades (as regras do CPA e os princípios gerais de direito administrativo) – relativamente aos vícios de sujeito (incluindo a falta de autorização tutelar ou de legitimação), de objecto, de fim, de forma e de conteúdo (que não constituam meras irregularidades) – hão-de aplicar-se,

designadamente no que respeita ao contraente público, mesmo nos contratos que não envolvam o exercício de poderes públicos.

8.3.5. Lembre-se, por fim, que, desde 2004, nos termos da lei processual administrativa, o pedido de anulação, total ou parcial, do contrato administrativo tem de ser deduzido no prazo de seis meses a contar da data da celebração do contrato (ou da cessação do vício, nos casos de vícios da vontade) ou do seu conhecimento (artigo 41.º, n.º 2, do CPTA).

Este prazo vale seguramente quando seja aplicável o regime de invalidade do CPA (por remissão do artigo 136.º, n.º 2 deste diploma, substitui o prazo de impugnação do acto anulável, que é de 3 meses – artigo 58.º, n.º 2b do CPTA), mas discute-se se vale também quando seja aplicável o regime de invalidade do Código Civil (isto é, se substitui o prazo de arguição de anulabilidade nos contratos privados, que é um ano – artigo 287.º, n.º 1 do CC –, tendo em conta a remissão do artigo 285.º, n.º 2, do CCP para o regime do direito civil).

Já a arguição da nulidade do contrato administrativo, tal como acontece com o acto, não está sujeita a prazo, podendo, em princípio, ser feita a todo o tempo, pelo menos enquanto o contrato não se tiver extinguido.

8.3.6. Em crítica à solução legal, parece que não se teve na devida conta a diferença estatutária entre os contraentes públicos e os co-contratantes privados, que implica diferenças de regime jurídico, designadamente quanto aos vícios da vontade; tal como não se conferiu abertura para uma aplicação diferenciada das regras próprias do direito civil e do direito administrativo, devidamente adaptadas, nos contratos que não incidem sobre o exercício dos poderes públicos, consoante a predominância, respectivamente, dos elementos (paritários) de negócio ou dos elementos (de autoridade) de acto administrativo.

8.4. A evolução futura

Até 20 de Dezembro de 2009 o legislador português estava obrigado a transpor a Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, que altera as anteriores Directivas-recursos do Conselho (89/665/CEE e 92/13/CEE) e que – no contexto e na sequência de normas processuais destinadas a assegurar a tutela judicial efectiva dos interessados na adjudicação de contratos – contém disposições relativas aos efeitos de certas invalidades procedimentais derivadas da adjudicação ilegal relativamente aos (quatro) contratos administrativos sujeitos a regulação comunitária (empreitada, concessão de obras públicas, aquisição de bens móveis e aquisição de serviços), incluindo os celebrados por entidades que operam nos sectores especiais.

A Directiva constrói a figura da “ privação de efeitos” ou ineficácia, em termos a concretizar pelos Estados membros.

8.4.1. Vejamos o que dispõem as directivas comunitárias.

“ Artigo 2.º-D Privação de efeitos

1. Os Estados-Membros devem assegurar que o contrato seja considerado

desprovido de efeitos por uma instância de recurso independente da entidade

adjudicante ou que a não produção de efeitos do contrato resulte de uma decisão dessa instância de recurso em qualquer dos seguintes casos:

a) Se a entidade adjudicante tiver adjudicado um contrato sem publicação

prévia de um anúncio de concurso no Jornal Oficial da União Europeia sem que tal

seja permitido nos termos da Directiva 2004/18/CE;

b) Em caso de violação do n.º 5 do artigo 1.º [suspensão do procedimento em

caso de impugnação administrativa necessária], do n.º 3 do artigo 2.º [suspensão do procedimento em caso de impugnação da adjudicação] ou do n.º 2 do artigo 2.º-A [prazo suspensivo mínimo de 10 dias para celebração do contrato após a adjudicação] da

presente directiva, se essa violação tiver privado o proponente que interpôs recurso da possibilidade de prosseguir as vias de impugnação pré-contratuais,

caso tal violação, conjugada com uma violação da Directiva 2004/18/CE, tiver afectado as hipóteses do proponente que interpôs recurso de obter o contrato;

c) Nos casos a que se refere o segundo parágrafo da alínea c) do artigo 2.º-B da presente directiva, se os Estados-Membros tiverem invocado a excepção à aplicação do prazo suspensivo para os contratos baseados num acordo-quadro e num sistema de aquisição dinâmico.

2. As consequências decorrentes do facto de um contrato ser considerado

desprovido de efeitos são estabelecidas pelo direito interno.

O direito interno pode dispor a anulação retroactiva de todas as obrigações contratuais ou limitar a anulação às obrigações que ainda devam ser cumpridas. Neste

último caso, os Estados-Membros devem prever a aplicação de outras sanções na acepção do n.º 2 do artigo 2.º-E.

3. Os Estados-Membros podem estabelecer que a instância de recurso independente da entidade adjudicante não possa considerar um contrato

desprovido de efeitos, ainda que este tenha sido adjudicado ilegalmente pelos

motivos mencionados no n.º 1, se a instância de recurso constatar, depois de analisados todos os aspectos relevantes, a existência de razões imperiosas de

interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato. Neste caso, os

Estados-Membros devem, em vez disso, prever a aplicação de sanções

alternativas, na acepção do n.º 2 do artigo 2.º-E.

O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excepcionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas.

No entanto, não deve constituir razão imperiosa de interesse geral o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa – são interesses económicos directamente relacionados com o contrato, designadamente, “ os custos resultantes de atraso na execução do contrato, os custos resultantes da abertura de um novo procedimento de adjudicação, os custos resultantes da mudança do operador económico que executa o contrato e os custos das obrigações legais resultantes da privação de efeitos” .

“Artigo 2.º-E

Violação da presente directiva e sanções alternativas

1. (…)

2. As sanções alternativas devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas. As sanções alternativas são as seguintes:

— a aplicação de sanções pecuniárias à entidade adjudicante, ou — a redução da duração do contrato.

Os Estados-Membros podem conferir à instância de recurso amplos poderes discricionários para lhe permitir ter em conta todos os factores relevantes, designadamente a gravidade da violação, o comportamento da entidade adjudicante e, nos casos a que se refere o n.º 2 do artigo 2.º-D, a parte do contrato que continua a produzir efeitos.

A concessão de indemnizações não constitui uma sanção adequada para fins do presente número” .

8.4.2. Falta saber em que termos o legislador nacional irá alterar o regime das invalidades dos contratos administrativos, de forma a incorporar estas três situações de “privação de efeitos”, com efeitos anulatórios dos contratos (retrotractivos ou prospectivos), bem como os termos em que permitirá nessas hipóteses o aproveitamento dos contratos por razões imperiosas de interesse público.

[V. a lei alemã: Verg-ModG, de 24/04/2009, que alterou a Lei da Defesa da Concorrência – GWB (4. Teil), optando pela privação de efeitos “ ex tunc” , sujeita a declaração judicial e pressupondo a impugnação do contrato no prazo de 30 dias, contados do conhecimento pelo interessado e até seis meses da celebração (ou até 30 dias da publicação do contrato no J.O.C.E.)].