As impugnações administrativas

Bibliografia: PAULO OTERO, Impugnações administrativas, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 28, p. 50 e ss; M. ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO GONÇALVES/J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, anotado, p. 743 e ss (espec. 743-747, 757-759, 770-773, 798-804).

10.1. O autocontrolo administrativo

As impugnações administrativas desempenham um papel

potencialmente relevante na fiscalização da legalidade e também da oportunidade administrativa (mérito), bem como na garantia dos direitos e interesses dos particulares – que dispõem da possibilidade de fazer o autor reflectir sobre a

decisão tomada ou de convocar, para uma eventual revisão do acto, um órgão superior, supostamente mais habilitado ou de vistas mais largas.

10.2. As reclamações 10.2.1. Noção e prazo

Através da reclamação, solicita-se uma revisão da primeira decisão ao órgão autor do acto, em princípio no prazo de 15 dias.

Salvo disposição legal em contrário, pode-se reclamar-se de todos os actos administrativos (artigo 161.º, n.º 1 do CPA, que contém uma excepção relativa logo no n.º 2, quanto aos actos que, eles próprios, decidam reclamação ou recurso).

Por exemplo, o Decreto-lei n.º 170/99, de 8 de Junho, regula exaustivamente as impugnações admissíveis e não admite a reclamação do acto de adjudicação – Ac. do STA de 24/09/2009, P. 702/09.

A reclamação perdeu grande parte da sua importância prática, na medida em que, na generalidade dos procedimentos administrativos, o interessado tem agora, normalmente, a possibilidade de se pronunciar em sede de audiência prévia, no fim da instrução e antes da decisão final.

10.2.2. Espécies

A reclamação é, em regra, facultativa, mas pode ser necessária, quando, por determinação legal expressa ou inequívoca, seja pressuposto da impugnação judicial do acto.

Na reclamação pode solicitar-se a declaração de nulidade, a anulação do acto ou a respectiva convalidação, se for considerado ilegal, ou a sua suspensão, revogação, modificação ou substituição, por razões de oportunidade ou conveniência.

10.2.3. Efeitos

pedido dos interessados, considere que a execução imediata causa ao destinatário prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação) - artigo 163.º do CPA. Mas, como qualquer impugnação administrativa, suspende o prazo de impugnação judicial, embora não impeça o reclamante de propor a acção respectiva (artigo 59.º, n.ºs 4 e 5 do CPTA, que revogou implicitamente o n.º 2 do artigo 164.º do CPA).

10.3. Os recursos hierárquicos 10.3.1. Noção

O interessado solicita ao superior hierárquico do órgão autor a revisão do acto – que, como no caso da reclamação, pode consistir na respectiva declaração de nulidade, anulação ou convalidação, se o acto for considerado ilegal, ou então a sua suspensão, revogação, modificação ou substituição, por razões de oportunidade ou conveniência, mas só quando o superior disponha de poderes dispositivos (e não de mera fiscalização), por não se tratar de uma competência exclusiva do subalterno.

Salvo disposição legal em contrário, podem ser objecto de recurso hierárquico todos os actos administrativos praticados por órgãos subalternos, isto é, sujeitos a poderes de hierarquia de outros órgãos (artigo 166.º do CPA).

10.3.2. Espécies

O recurso hierárquico é facultativo, mas pode ser necessário, quando, por determinação legal expressa ou inequívoca, seja pressuposto da impugnação judicial do acto.

A conformidade com a Constituição da previsão legal de impugnações administrativas necessárias – o Tribunal Constitucional e o STA, ao contrário do que defende uma parte da doutrina, entendem (em nosso entender, bem) que não há inconstitucionalidade, porque se trata da fixação por lei de um pressuposto processual que constitui um mero condicionamento ou, quando

muito, de uma restrição legítima do direito de acesso aos tribunais, cujo conteúdo essencial não é tocado.

10.3.3. Procedimento

O CPA regula o procedimento de recurso, que implica a intervenção do órgão recorrido – junto do qual pode ser interposto e que pode dar-lhe provimento (artigos 169.º e 172.º) – e de eventuais contra-interessados (artigo 171.º), incluindo os prazos normais para interposição (três meses, se o recurso for facultativo e 30 dias úteis, se for necessário), e para decisão (30 dias úteis a contar da apresentação ou da remessa ao superior).

A decisão expressa pode ser de confirmação ou de revisão, conforme os poderes do superior (e sem sujeição ao pedido), não sendo necessária a audiência prévia (a não ser porventura em algumas situações de substituição).

A eventual falta de decisão dentro do prazo não constitui um acto de indeferimento, mas um facto omissivo que desencadeia a eficácia do acto, bem com o início da contagem do prazo de impugnação judicial – é esse, desde a entrada em vigor do CPTA, em 2004, o sentido actualizado a conferir ao disposto no artigo 175.º, n.º 3).

10.3.4. Efeitos da interposição

O recurso hierárquico necessário suspende a eficácia do acto até à respectiva decisão ou o esgotamento do prazo para decidir (170.º do CPA), data em que começará a correr o prazo de impugnação judicial.

O recurso hierárquico facultativo não suspende a eficácia do acto, suspende (não interrompe) apenas o prazo de impugnação judicial, embora não impeça o recorrente de propor a acção respectiva (artigo 59.º, n.ºs 4 e 5 do CPTA).

10.4. Outras impugnações administrativas

a) “ recursos hierárquicos impróprios” , quando se recorre para outro órgão da mesma pessoa colectiva, onde ou quando não haja hierarquia; exemplos: recurso de actos do órgão delegado para o delegante ou de decisão de membro de órgão colegial para o plenário e, quanto a nós, também de secção ou de segmento do órgão para o pleno (mesmo que a lei refira a impugnação como “ reclamação” , como acontece na impugnação de decisões da secção disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público para o respectivo Plenário – contra a opinião dominante na jurisprudência);

b) “ recursos tutelares” , quando se recorre para o órgão de outra pessoa colectiva, com poderes de superintendência ou de tutela.

Enquanto o recurso para o delegante é sempre admissível, tendo em conta a plenitude dos poderes do delegante, o recurso para o órgão superintendente ou tutor depende de previsão legal expressa ou inequívoca, designadamente de o órgão para o qual se recorre ter competência para produzir os efeitos requeridos.

Os efeitos desses recursos são semelhantes aos do recurso hierárquico, conforme sejam necessários ou facultativos.