Estrutura e requisitos de validade do acto administrativo

Bibliografia: ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, II, 229-238; 263-317; VIEIRA

DE ANDRADE, Validade (do acto administrativo), DJAP, VII, p. 581-586; FILIPA CALVÃO, Os actos

precários e os actos provisórios no direito administrativo, 1998, p. 65-98.

Bibliografia facultativa: CARLOS CADILHA, O silêncio administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 28, p. 22 e ss; MARGARIDA CORTEZ, A inactividade formal da Administração como causa extintiva do procedimento e suas consequências, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, 2002, p. 367 e ss.

7.1. Dois modelos de concepção estrutural de acto administrativo: o modelo teórico e definitório, baseado na existência de "elementos essenciais"; o modelo prático e teleológico, orientado pela necessidade de construção de uma teoria das invalidades.

7.2. O sujeito

7.2.1. Os órgãos administrativos como sujeitos típicos do acto administrativo – a admissibilidade de outros sujeitos: entidades privadas que exerçam poderes públicos e entidades públicas não administrativas.

7.2.2. Requisitos de validade do acto administrativo quanto ao sujeito: atribuições, competências e legitimação.

7.3. O objecto

7.3.1. Noção de objecto do acto, como o “ente (pessoa, coisa ou acto administrativo) no qual se projectam directamente os efeitos que o acto visa produzir”.

Distinção do “conteúdo” e do “fim” – referência ao uso corrente dos conceitos de objecto mediato (objecto propriamente dito) e objecto imediato (conteúdo) como conceitos ligados entre si.

7.3.2. Os requisitos de validade do acto relativos ao objecto:

b) idoneidade (adequação do objecto ao conteúdo) – não se pode nomear como funcionário uma pessoa que não reúna os requisitos legais (de idade ou de habilitações literárias, por exemplo);

c) legitimação (qualificação específica para sofrer em concreto os efeitos do acto) – não se pode escolher para adjudicação uma proposta que tenha sido excluída do concurso;

d) determinação (determinabilidade identificadora, conforme o tipo de acto) – não é válida a decisão de promover “o funcionário mais experiente”.

7.4. A estatuição

7.4.1. Aspectos substanciais 7.4.1.1. O fim

A definição legal dos pressupostos (pressupostos abstractos ou hipotéticos) e a sua verificação nos casos concretos (pressupostos reais). A justificação do acto. As dificuldades na concretização do fim quando a lei utiliza conceitos indeterminados. A influência do fim (interesse público) na determinação do conteúdo, quando este resulta de escolha discricionária.

7.4.1.2. O conteúdo

Conteúdo vinculado e conteúdo discricionário (cláusulas particulares). Requisitos de validade relativos ao conteúdo:

a) compreensibilidade: não pode ser contraditório, vago ou ininteligível [licenciamento de loteamento que determina “o pagamento de uma compensação logo que a mesma seja criada e aprovada pela Assembleia Municipal”];

b) possibilidade: não pode ser fisicamente impossível [adjudicação de prestação de serviços a prestar no ano anterior – TCA-S 12/02/09] ou contrariar uma proibição legal absolutamente imperativa;

c) licitude: não é válida a habilitação profissional para uma actividade criminosa;

d) legitimidade: não pode ofender directamente normas ou princípios que regem a actividade administrativa.

O conteúdo principal (incluindo o conteúdo legal típico e o conteúdo discricionário acrescentado – “cláusulas particulares”) e as cláusulas acessórias: critérios de distinção entre as cláusulas particulares (respeitam ao conteúdo principal do acto, tal como é compreendido e determinado pelo autor) e as cláusulas acessórias (que apenas respeitam à eficácia do acto ou determinam aspectos marginais ou não imprescindíveis do respectivo conteúdo).

As cláusulas acessórias permitem adaptar o conteúdo do acto às circunstâncias do caso concreto, presentes ou futuras, implicam sempre, ainda de que de diversas maneiras, uma limitação do alcance do acto principal.

As cláusulas acessórias mais frequentes são (embora o artigo 121.º do CPA não se refira à reserva):

a) a condição – a eficácia do acto fica dependente de um acontecimento futuro e incerto, mas possível, cuja verificação a desencadeia (condição suspensiva) ou a extingue (condição resolutiva); há uma condição potestativa quando o acontecimento depende da vontade de alguém, designadamente do destinatário;

b) o termo – a eficácia do acto fica dependente de um acontecimento futuro e certo, muitas vezes um prazo, cuja verificação a desencadeia (termo inicial) ou a extingue (termo final);

c) o modo – encargo (dever de fazer, não fazer ou suportar) imposto em acto de conteúdo principal favorável, cujo incumprimento pode levar a uma execução, eventualmente coactiva (ou a outras consequências sancionatórias, incluindo a possibilidade de revogação do acto);

d) a reserva (reserva de revogação, reserva de modo ou outra) – o autor do acto reserva-se o exercício de um poder ou faculdade que, de outro modo,

As especiais dificuldades da distinção entre cláusula particular, condição potestativa e modo.

Os poderes e os limites da Administração relativamente à aposição de cláusulas acessórias, em geral:

a) a existência de capacidade discricionária do órgão competente (não se admite, em regra, a aposição em actos vinculados: actos sobre status, em actos verificativos, e, relativamente a actos devidos, só vale para assegurar a verificação futura de pressupostos legais);

b) a proibição de descaracterização do fim conteúdo principal do acto; c) a relação com o conteúdo típico;

d) o respeito pelos princípios jurídicos aplicáveis (designadamente, a proibição do arbítrio e da desproporção, nos casos de desfavorabilidade da cláusula).

O problema específico dos limites à reserva de revogação – o regime geral da revogação na parte em que estabelece excepções ao regime da livre revogabilidade (artigo 140.º do CPA), não exclui a possibilidade da reserva de revogação de actos favoráveis, aplicando-se apenas aos actos de conteúdo irrevogável por determinação legal e aos actos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos que tenham criado na esfera do particular um efeito jurídico estável e consistente (que tenham gerado confiança legítima digna de protecção) – a par dos actos provisórios e precários, são revogáveis justamente os actos que tenham sido sujeitos pelo autor a reserva de revogação (além, naturalmente, dos actos cuja revogação esteja prevista expressamente na lei ou seja exigida por princípios jurídicos fundamentais).

7.4.1.3. A relação entre o fim e o conteúdo: o processo de formação da "vontade administrativa" nos actos que contêm momentos discricionários; os motivos das decisões administrativas.

7.4.2. Aspectos formais 7.4. 2. 1. O procedimento

A projecção dos actos preparatórios na feitura do acto. Procedimento legal (trâmites obrigatórios) e procedimento voluntário (racionalidade das condutas). As irregularidades como resultado da violação de preceitos indicativos. Definição de "formalidades" num sentido amplo.

7.4.2.2. A forma.

a) O princípio da liberdade de forma. A forma escrita como forma supletiva nos termos do artigo 122.º, n.º 1, do CPA. O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos (artigos 124.º/126.º do CPA): a justificação e a motivação. As "formalidades" em sentido estrito. A exclusão das documentações probatórias ou comunicativas.

b) Declarações anómalas: actos "tácitos" e actos "concludentes". c) O relevo jurídico do silêncio da Administração: silêncio- incumprimento, silêncio decisório, positivo (assentimento ou deferimento) ou negativo (recusa ou indeferimento).

O problema da natureza jurídica do "acto" silente:

i) o deferimento "tácito" como acto administrativo de criação legal, com isenção de forma e com o conteúdo definido pelo requerimento, nos casos expressamente previstos na lei (artigo 108.º do CPA);

ii) o desaparecimento da figura do indeferimento silente, perante o novo regime do processo administrativo (devendo considerar-se revogado tacitamente o artigo 109.º do CPA);

iii) os casos especiais de silêncio como meros factos que abrem a via contenciosa, funcionando como pressupostos processuais (artigo 175.º, n.º 3, do CPA; artigo 74.º, n.º 4 do Código das Expropriações, entre outros).