A LDB/1961 e a ideia de Plano

A ideia de plano que subjaz o PNE1962 foi delineada ao longo dos debates em

torno da elaboração da LDB1961. A Constituição de 1946 havia percebido “que o

plano previsto pela carta de 1934 não era realmente um plano, mas um conjunto de

diretrizes para a estruturação do sistema educacional”256, e promovendo uma espécie

de adequação semântica e conceitual, excluiu de seu texto a previsão de elaboração de um plano, incluindo nele a previsão de elaboração de uma Lei de Diretrizes e

Bases.257

Dois anos depois, começaram, na Câmara dos Deputados, os debates em torno da promulgação da LDB, iniciados a partir de um anteprojeto elaborado por uma Comissão designada pelo então Ministro da Educação, Clemente Mariani (1900-1981). Um detalhe significativo é o de que a Comissão era constituída exclusivamente por educadores. Eram dezesseis, dentre os quais, 14 integravam o movimento renovador e haviam sido signatários do Manifesto de 32; e 2 eram representantes da educação católica. Por razões óbvias, o anteprojeto reverberava os ideais escolanovistas, dentre os quais estavam a natureza técnico-científica da educação e do planejamento educacional, e a concepção descentralizadora a respeito de sua

administração.258

Embora o Manifesto de 32 falasse na elaboração de um Plano, ao que tudo indica, seus próprios signatários haviam sido convencidos pelos legisladores constitucionais de 1946, de que pensar em termos de uma Lei de Diretrizes e Bases seria mais adequado, conceitual e semanticamente. Uma evidência disso é que o anteprojeto de LDB apresentado em 1948, preparado pela Comissão da qual Lourenço Filho (1897-1970) era o presidente, e Almeida Júnior (1892-1971) o relator, não fazia qualquer menção a um Plano Nacional de Educação. E, posteriormente, em resposta ao parecer Capanema, Almeida Junior faria “referência elogiosa ao fato de,

na Constituinte de 46, ter sido abandonada a ideia de um plano nacional”259.

256 HORTA, Jose Silvério Baia. Liberalismo, Tecnocracia e Planejamento Educacional no Brasil.

São Paulo: Autores Associados/Cortez, 1982, p.25.

257 O artigo5º, ¶ XV, alínea d, da Constituição de 1946 prescreve: “Compete à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional”. BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil (1946).

Diário Oficial da União, 19 set. 1946, p.1.

˂http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm˃. Acesso em 25 ago. 2017. 258 Cf. SAVIANI, Dermeval. História das ideias pedagógicas, p.282.

Aí está a bagagem de antecedentes com que as "diretrizes" chegaram à Constituinte de 1946. Nesta egrégia assembléia (salienta Gustavo Lessa) "seja porque os legisladores estivessem sob o influxo de idéias mais democráticas, seja porque tivessem prestado maior atenção à experiência nacional", admitiram-se as "diretrizes e bases", aceitou-se a "organização dos sistemas de ensino" pelos Estados, mas do mesmo passo se abandonou o "plano nacional" (em cujo bojo indevidamente se acastelara o espírito centralizador), e se omitiu a competência da União para determinar as condições de reconhecimento das escolas secundárias e superiores, bem como para fiscalizar estas escolas. Em outros têrmos, as idéias conjugadas de "normas gerais" unificadoras e de "descentralização" lograram uma

esplêndida conquista e dominaram o terreno.260

A tramitação da LDB61 foi “a mais longa discussão da questão da educação

em nível nacional que já ocorreu nesse país”261. Da apresentação do anteprojeto, em

1948, até a aprovação da lei, em 1961, treze anos se passaram.

Uma análise pormenorizada dos debates que aconteceram ao longo deste período mostra que havia algumas discussões importantes que, se não suficientes para justificar, podem pelo menos explicar o longo adiamento dessa aprovação. A mais importante delas, mencionada de passagem na resposta de Almeida Junior a Capanema citada anteriormente, foi a questão do nível de interferência da União no planejamento e na vida educacional da nação; o que poderíamos definir como um

debate entre as tendências centralizadoras e as descentralizadoras.262

Um dos personagens principais deste debate foi o então líder do PSD (Partido Social Democrático) na Câmara, o ex-ministro da Educação e Cultura, Gustavo Capanema (1900-1985). Capanema entendia que o anteprojeto tinha uma natureza excessivamente descentralizadora; tirava da União a prerrogativa constitucional a ela

atribuída pela Carta de 1946263, encaminhava o país a um estado de dispersão

260 ALMEIDA JUNIOR, Antonio de. Respondendo ao parecer Capanema. Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Rio de Janeiro: INEP/MEC, v.XIII, n.36, mai-ago. 1949, p.190-191.

261 CUNHA, Luis Antonio; GÓES, Moacyr de. O golpe na educação. 11.ed. Rio de Janeiro: Zahar, 2002, p.13.

262 Outra grande discussão que tomou conta dos debates em torno do projeto de LDB tinha a ver com a tensão entre o ensino público e o ensino privado. Enquanto o documento caminhava na direção de legitimar e expandir o ensino público, na esteira do que pensavam os renovadores, o Deputado Carlos Lacerda levantou-se como um defensor do ensino privado, propondo um substitutivo ao anteprojeto no ano de 1959. Para maiores informações sobre essa discussão, cf. MONTALVÃO, Sergio de Sousa. A LDB de 1961: Conceitos, representações e confrontos no campo político-pedagógico. Tese (Doutorado em História), UFRJ, Rio de Janeiro, 2011.

263 “O projeto foi elaborado com o pressuposto de que a União, em matéria de ensino, tem que limitar-se a legislar sôbre os princípios gerais. Aos Estados e ao Distrito Federal é conferida a função de, dentro dos respectivos territórios, traçar a estrutura e regular o funcionamento dos diferentes tipos de

pedagógica264, e colocava em risco a unidade nacional265. Foi exatamente contra esses fatores que ele pronunciou o seu famoso parecer.

Capanema utilizou-se de sua grande influência no parlamento para tentar encaminhar o projeto a uma direção mais centralizadora, o que incluiu a estratégia de retardar algumas vezes a tramitação do documento, e a de acusa-lo frequentemente de ser um artifício político, cujo objetivo seria escarnecer da herança getulista que

havia atribuído status de questão privilegiada à educação no cenário nacional.266 Um

exemplo disso é encontrado no registro dos debates ocorridos em agosto de 1956, quando a Câmara discutia um pedido de urgência de aprovação da LDB, feito pelo Deputado José Eduardo Prado Kelly (1904-1986), do Rio de Janeiro, filiado à UDN (União Democrática Nacional). Na ocasião, Capanema argumentou:

Esse projeto é realmente velho na Casa como lembra o nosso ilustre companheiro sr. Prado Kelly. E por outro lado, infeliz a proposição que começou com tremenda infelicidade. Não se iniciou ela com intenções pedagógicas, como era tão natural que a Nação desejasse e esperasse. É infeliz o projeto porque nele não se contém apenas

matéria de educação, mas uma atitude política.267

instituições educativas. Ê verdade que, com relação ao ensino superior, o projeto não transfere às unidades federadas a faculdade normativa. Esta, porém, é dada aos próprios estabelecimentos de ensino. E. deste modo, fica a competência da União em tudo limitada aos simples preceitos de ordem geral. Não me parece ser este o sentido do dispositivo do art. 5.º n.º XV, alínea d, da Constituição, que declara ser da competência da União legislar sôbre "diretrizes e bases da educação nacional" (CAPANEMA, Gustavo. Parecer preliminar do Deputado Gustavo Capanema, Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Rio de Janeiro: INEP/MEC, v.XIII, n.36, mai-ago. 1949, p.150).

264 “...o projeto, retirando do poder federal a razoável soma de autoridade e controle que deve ter em matéria de educação, dando lugar, por esse modo, a uma certa dispersão dos elementos estruturais da ordem pedagógica, poderá trazer como resultados a desnacionalização e a desorganização do nosso ensino” (Ibid., p.186).

265 “Um dos pontos mais característicos das reformas e empreendimentos educacionais do nosso tempo é a acentuação do princípio nacional no plano educativo. O sinal da nação está presente em tudo: na organização e na vida dos sistemas escolares. De tal modo se tornou vigorosa essa tendência, que os países que já possuíam uma organização de sentido marcadamente nacional não tentaram, sob este aspecto, desfazê-la nem modificá-la, ao passo que a preocupação nacionalizadora passou a orientar as organizações caracterizadas pela isenção da idéia nacional ou pelo predomínio dos valores locais” (Ibid., p.169).

266 Segundo Montalvão, até 1958 o PSD exercia predomínio absoluto na Câmara dos Deputados. No ano de 1958 o partido presidia 7 das doze Comissões existentes na Câmara, inclusive a de Educação e Cultura. No ano seguinte (1959) esse número baixou para 3, e a Comissão de Educação e Cultura estava entre as que foram perdidas. Esses dados embasam a tese de que o PSD e Capanema foram responsáveis por retardar a promulgação da LDB, e somente com o enfraquecimento do partido e do ex-Ministro é que a lei pode ser debatida e promulgada (Cf. MONTALVÃO, Sergio de Sousa. A LDB de 1961: apontamentos para uma história política da educação. Revista Mosaico, Rio de Janeiro, v.2, n.3, 2010, p.26-27).

A tendência centralizadora de Capanema e seu apreço pelas realizações do Estado Novo mostram que às suas opiniões pedagógicas subjazia um determinado conceito de nação, muito representativo “da ideia de unidade nacional assegurada

pelo Estado, em voga nos anos de predomínio do pensamento autoritário”268.

Definitivamente, esse não era o conceito de nação que dava suporte ao anteprojeto, que era mais liberal. Havia, portanto, uma questão de natureza política por trás do debate, como revela Almeida Jr. em sua resposta ao parecer Capanema. Defendendo, exatamente a natureza descentralizadora do anteprojeto, o relator da Comissão que o analisava na Câmara dos Deputados, aponta essa natureza política das divergências, com as seguintes palavras:

Onde está, então, a divergência entre a Comissão e o nobre relator? Por que razão fala o deputado Gustavo Capanema em "dispersão pedagógica" e diz que o projeto põe em perigo a unidade nacional? Suponho que acharemos a explicação, primeiramente numa diferença de filosofia. S. Exª. admite (como se infere do seu esquema) que a educação deve ser estruturada tendo em vista a coletividade — nação,

universo — e não o indivíduo. Daí a sua preocupação com o

"nacional", o "universal", o que seria digno de louvor se não acarretasse, como sucede no caso, o desprezo do indivíduo. Tanto é assim que S. Exª. pretende realizar esse propósito mediante uma escola secundária única, exclusivamente regulada pelo poder central. Nós, ao contrário, tentamos conciliar os dois interesses. Propomos uma escola que, por sua organização, se ambiente quanto possível em relação ao meio social e, no tocante ao currículo, se decomponha em duas partes: um eixo básico, substancial, igual para todos, que atenda ao "nacional" e ao "universal" e uma porção periférica, variável, de opção, que procure satisfazer ao "individual".269

Essas palavras de Almeida Junior revelam que o anteprojeto de LDB estava assentado em uma postura política de orientação mais voltada para o indivíduo; postura semelhante à que era defendida pela grande maioria dos escolanovistas proponentes do Manifesto de 32 e que foi fomentada ao longo da trajetória da ABE.

Essa postura era compartilhada por um pensador que, embora não tenha feito parte da Comissão de elaboração do anteprojeto da LDB, exerceu grande influência entre aqueles que faziam parte dela, e seria o grande responsável pela elaboração do Plano em questão neste capítulo. Trata-se de Anísio Teixeira (1900-1971). Em

268 MONTALVÃO, Sergio de Sousa. A LDB de 1961: apontamentos para uma história política da educação. p.28.

discurso proferido 10 anos antes, na ABE (Associação Brasileira de Educação) Anísio fez uma afirmação reveladora de sua tendência descentralizadora, que, posta em debate, anteciparia a resposta a uma das críticas de Capanema: a de que um planejamento descentralizado seria um risco à unidade nacional. Para Anísio, ao contrário do que afirmava o ex-Ministro, eram “os excessos centralizadores e antifederalistas” o grande perigo contra a unidade da nação, em virtude da capacidade que eles têm de “enfraquecer o sentido dinâmico da unidade nacional, criando antes uma situação de submissão e apatia, de indiferença e letargia, do que de aceitação

ativa, de participação, e de cooperação no progresso nacional”270.

Centralização ou descentralização? Essa foi uma das questões mais centrais no debate em torno do projeto de LDB na Câmara dos Deputados, e uma das responsáveis pelo seu longo tempo. Pela influência da UDN e do PDC (Partido Democrata Cristão), o projeto seguiu, na Câmara, essa tendência mais descentralizadora com a qual se alinhava o anteprojeto original. Para ser mais preciso, usando as palavras do Deputado Carlos Lacerda (1914-1977), líder da União Democrática Nacional, a LDB optou “pelo planejamento centralizado, e pela

descentralização na execução”.271

Na prática, isso significa que o entendimento dos legisladores naquela ocasião, seguindo o dos educadores que elaboraram o anteprojeto, foi o de que a LDB deveria fazer aquilo a que se propôs o anteprojeto de plano de 1937: determinar as condições para a criação de um Sistema Nacional de Educação no Brasil, sem, contudo, determinar a sua direção em todos os pormenores. É o que afirma o Deputado Carlos Lacerda no discurso que acabamos de mencionar:

Nós consideramos que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação não deve, de modo algum confundir-se com uma reforma do ensino. Achamos que esta lei visa, em primeiro lugar, o arcabouço, a estrutura do sistema educacional brasileiro; em segundo lugar; a definição de

uma filosofia educacional no Brasil.272

270 TEIXEIRA, Anísio. A educação e a crise brasileira. Rio de Janeiro: UFRJ, 2005 (Coleção Anísio Teixeira, v.5), p.75.

271 BRASIL, Diário do Congresso Nacional (Seção I), 06 de junho de 1957, p.3619. 272 Ibid., p.3619.

Nesse particular, Carlos Lacerda foi acompanhado pelo líder do PDC na Câmara, o Deputado Alfredo Palermo (1917-2009), que em tom de concordância, afirmou, na mesma sessão:

O nobre líder da UDN, sr. Carlos Lacerda antecipou o ponto de vista da sua bancada a respeito de um dos pontos que me parecem fundamentais. É o seguinte. Este projeto deverá ser uma lei que traduza os princípios filosóficos de nossa educação ou deverá ser um código nacional de ensino? S. Excia. optou pela primeira, isto é, que a lei de diretrizes e bases deverá ser apenas uma espécie de

Constituição, uma lei de princípios gerais.273

Até o ano de 1959, a tramitação do projeto de LDB na Câmara dos Deputados apontava para a total ausência da previsão de um Plano Nacional de Educação no texto final da Lei. Parecia haver concordância geral em torno do fato de que a Lei substituía o Plano, no espirito da Constituição de 1946. Até que Santiago Dantas (1911-1964), Deputado pelo PTB e voz do nacional-desenvolvimentismo, trouxe à tona a ideia de um plano mais uma vez. Na sessão de 05 de junho de 1959, depois de uma introdução na qual apresentou as bases desenvolvimentistas de sua

argumentação, Dantas acusou o projeto de LDB de estar “completamente alheio”274

ao rumo geral que se procurava imprimir à transformação econômica da sociedade brasileira. De acordo com ele:

O projeto, longe de apresentar uma resposta às questões que hoje assaltam o espírito público, no tocante à adequação do nosso sistema educacional, aos objetivos da sociedade, revela-se muito mais como uma consolidação da legislação de ensino e como uma simples e nem sempre feliz adaptação dos dispositivos legais vigentes às novas

condições criadas pela Constituição de 1946.275

A crítica de Santiago Dantas era, basicamente, a de que o projeto constava de um conjunto de normas formais que não unificava nem direcionava ativamente os

nossos esforços educacionais. Para usar suas palavras: o projeto era uma “elástica

moldura, dentro da qual a educação pode crescer em todos os rumos e sentidos”276.

273 BRASIL, Diário do Congresso Nacional (Seção I), 06 de junho de 1957, p.3619. 274 BRASIL, Diário do Congresso Nacional (Seção I), 05 de junho de 1959, p.2664. 275 Ibid., p.2664.

Como defensor ardoroso de uma educação que contribuísse para o desenvolvimento do país, Dantas entendia que era necessária uma atitude planificadora mais pragmática, que o projeto de LDB não contemplava.

Já não é possível que nos contentemos em construir, a título de diretrizes e bases, uma moldura jurídica, um mero sistema de normas, em vez de formularmos as bases e critérios de um programa de etapas sucessivas, através do qual se alcancem objetivos, se saturem áreas determinadas, se obtenham níveis de rendimento pré-fixados, convertendo em realidade efetiva o esforço educacional do País. Esse sentido de etapa, de plano, é indispensável à formulação correta do problema da educação, na época que estamos atravessando. Não podemos esquecer (...) que da população brasileira apenas uma parte mínima é atingida pelos benefícios escolares e, que nenhuma lei pode ter, por si mesma, a força de mudar esse estado de coisas. Se a Lei não pode atingir tal resultado, tão pouco o podem os recursos se que dispõe o Estado, se aplicados dispersivamente. O planejamento consiste em utilizar esses recursos de acordo com um critério seletivo de investimentos, em aproveitar a capacidade de investir, do setor público como do setor privado, para a realização de uma expansão educativa que nos permita levar a educação progressivamente a determinados objetivos e, dessa maneira, transformar o ambiente

social do país.277

Dantas então sugeriu, ao contrário da concordância geral, que a elaboração da Lei de Diretrizes e Bases não excluía necessariamente a elaboração do Plano Nacional de Educação. Enquanto para a maioria dos liberais, a lei substituía o plano;

para Santiago Dantas, “o plano complementa a lei”278.

O Plano de Educação Nacional é, porventura, mais importante do que a Lei da Educação Nacional. Mas não podemos dizer que entre lei e plano exista incompatibilidade, e que tenhamos de trocar um pelo outro. Ao contrário, a própria leu pode e deve ser a estruturação de um plano. A própria lei pode dispor sobre o modo por que o plano se elabora e se executa, de maneira que em vez de uma série de princípios jurídicos para enquadramento da vida escolar, nela se encontre uma sistematização da ação educacional, tanto pública como privada, visando a resultados suscetíveis de verificação e avaliação. Nisso deveria consistir uma lei de diretrizes e bases: na fixação dos objetivos, dos meios e das condições de planejamento, através das quais possa o Poder Público coordenar o esforço da Nação, para alcançar os seus fins no campo educativo. Sem plano, sem enunciação de etapas não teremos como dar a uma nova formulação

277 BRASIL, Diário do Congresso Nacional (Seção I), 05 de junho de 1959, p.2665.

278 HORTA, José Silvério Baia. Liberalismo, Tecnocracia e Planejamento Educacional no Brasil.

da educação brasileira qualquer interesse prático ou alcance efetivo.279

A proposta de Santiago Dantas, de que a lei se fizesse acompanhar de um Plano, despertou reações dúbias. A necessidade de um tipo de planejamento mais pragmático propriamente dita, encontrou eco entre seus pares no legislativo. Ao mesmo tempo, o fantasma da centralização parecia assombrar mais uma vez. Por isso, alguns deles não deixaram de levantar objeções de natureza doutrinária, relacionadas aos direitos individuais e familiares, e posicionar-se de forma temerosa em relação a uma nova atividade planificadora por parte do Estado. Na interpretação

de Villalobos, para além da preocupação com um eventual totalitarismo280, as reações

eram também impulsionadas por interesses particulares de natureza econômica ou religiosa:

... a ideia de planejamento nacional da educação, por que exigia preliminarmente a concentração dos recursos financeiros nas mãos do Estado e sua aplicação condicionada às exigências sociais e econômicas tendo em vista o interesse coletivo, não poderia ser bem recebida por quantos pretendessem dar outros destinos às verbas públicas, seja com o objetivo de folgar o orçamento das escolas particulares, seja com o de evitar a expansão de uma escola

oficialmente alheia à confissão religiosa em maioria no país.281

Diante dessa dubiedade, Santiago Dantas tomou uma atitude que foi

interpretada por Horta como uma medida mais cautelosa e política.282 Propôs um

conjunto de emendas ao projeto, dentre as quais estava a de número 11, que atribuía

ao Conselho Nacional de Educação a competência para “elaborar e submeter à

aprovação do Ministro de Estado, o plano de aplicação dos recursos federais destinados à educação, tendo em vista objetivos a serem alcançados dentro de tempo

delimitado”283.

279 BRASIL, Diário do Congresso Nacional (Seção I), 05 de junho de 1959, p.2665.

280 Para maiores informações sobre o conceito de totalitarismo, cf. STOPPINO, Mario. Totalitarismo. In. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco (org.). Dicionário de Política.

11a ed. Brasília: UNB, 1998.

281 VILLALOBOS, João Eduardo Rodrigues. Diretrizes e Bases da Educação - Ensino e Liberdade.

São Paulo: Pioneira, 1969, p.128.

282 Cf. HORTA, Jose Silvério Baia. Liberalismo, Tecnocracia e Planejamento Educacional no Brasil.

p.41.

283 BRASIL, Diário do Congresso Nacional, 12 de dezembro de 1959. Além da proposta de emenda