A política econômica a partir de 1999 e a recuperação conjuntural do mercado de trabalho

Após as turbulências financeiras da segunda metade da década de 1990, uma profunda queda na confiança dos investidores em relação aos “mercados emergentes” se generalizou. Delineou-se, assim, um cenário externo bastante desfavorável, caracterizado pela elevada aversão ao risco. Nesse contexto, as fontes externas de financiamento da economia

berço do sindicalismo; além da redução da tutela do Estado sobre as relações de emprego, em troca do predomínio das negociações coletivas envolvendo diretamente empresas e trabalhadores.

brasileira se esgotaram, tornando a manutenção artificial do câmbio sobrevalorizado insustentável. Segundo Belluzzo e Almeida (2002:397), aproximadamente US$ 50 bilhões, em termos líquidos, deixaram o país ao longo de 1998.

Dessa forma, em janeiro de 1999, o governo brasileiro abandonou a âncora cambial, permitindo grande desvalorização do Real. A nova situação não representou uma mudança no projeto de desenvolvimento, uma vez que prevaleceu a idéia de que a política macroeconômica deveria se restringir a oferecer um ambiente propício ao investimento privado, ancorando as expectativas do mercado mediante intervenções previsíveis e pautadas em regras explícitas. No entanto, ocorreram alterações substanciais no âmbito da política econômica. Desde então, a estabilização monetária é sustentada, por um lado, pela manutenção de altas taxas de juros e, por outro, pela condução de uma política fiscal extremamente contracionista.

No que se refere à política monetária, a principal novidade foi a adoção do regime de metas de inflação. Esse regime constitui-se, basicamente, na determinação sistemática da taxa básica de juros – em função da inflação prevista e do hiato de produto – de forma a levar o índice de preços a convergir para a meta determinada. De acordo com os princípios teóricos que lhe servem de base, as taxas de juros agem sobre a inflação por diversos canais: sinaliza o compromisso do Banco Central com a inflação baixa, influi nas expectativas inflacionárias e provoca desaquecimento da demanda, que se reflete em quedas de preços e salários (FARHI, 2004: 74)57. Ademais, embora esse efeito não esteja explicitamente incluído no modelo teórico, as altas taxas de juros visam atrair capitais externos e, com isso, impedir uma desvalorização muito intensa do Real, o que poderia comprometer as metas de inflação.

A adoção de um sistema de câmbio flutuante conjugado ao regime de metas de inflação, contudo, fez com que a estabilidade monetária passasse a depender de uma combinação

57 _{Importa mencionar que a escolha do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA como indicador da evolução}

das taxas de inflação do regime de metas acentua o viés de elevação das taxas de juros. Esse índice sofre grande influência dos preços administrados e de bens comercializáveis, sendo que tais preços possuem pouca ou nenhuma sensibilidade à manipulação das taxas de juros (são mais fortemente influenciados pela taxa de câmbio e por choques exógenos). Na verdade, apenas o comportamento dos preços livres – que representam somente um terço do IPCA – é sensível aos movimentos da taxas de juros de curto prazo. Dessa forma, a política monetária precisa ser extremamente restritiva – com taxas de juros elevadas – para conter a demanda, fazendo com que a redução dos preços livres compense os reajustes contratuais dos preços administrados e da parcela dos bens comercializáveis imunes às variações da taxa de juros (FARHI, 2004).

interdependente de políticas, que resultaram em uma “armadilha financeira” (MADI, 2006). Por um lado, a dependência de financiamento externo exige altas taxas de juros para enfrentar o risco da fuga de ativos, com reflexos sobre o financiamento do balanço de pagamentos e sobre o valor real do câmbio. Por outro, o governo não pode deixar de garantir a sustentabilidade da dívida, evitando que o risco-país se eleve. Frente a esse dilema, a geração sistemática de superávits primário58, convertidos em pagamento de juros, passou a ser o mecanismo utilizado pelo governo para reduzir o “risco potencial de default da dívida” e o risco-país, garantindo rentabilidade aos capitais exigidos no financiamento do balanço de pagamentos (LOPREATO, 2003:10).

Dessa forma, a âncora fiscal ganhou centralidade na arquitetura construída para manter a estabilização monetária. Segundo a perspectiva do Governo Federal, a geração do superávit primário reduziria o risco-país e impulsionaria os investimentos externos, permitindo o financiamento do balanço de pagamentos e a estabilidade do câmbio. O bom desempenho do câmbio, por sua vez, favoreceria o controle da inflação, que somada à redução do prêmio de risco reclamado na compra dos títulos públicos, permitiriam a queda dos juros, criando as condições de retomada do crescimento.

A adoção dessa política econômica, entretanto, não garantiu, desde então, as condições de retomada do crescimento econômico. Pelo contrário, entre 2000 e 2005, o PIB brasileiro cresceu à taxa média de 2,6% ao ano, ao passo que a população se expandiu à média anual de 1,5%, correspondendo a uma taxa média de crescimento per capita do produto muito baixa, próxima de 1,1%.

Na verdade, a lógica da política econômica subordinou a política fiscal às expectativas de risco dos agentes privados e às previsões sobre o comportamento futuro das variáveis que influenciam a relação dívida/PIB (taxas de juros, câmbio, e o próprio PIB). Nesse sentido, qualquer objetivo de crescimento econômico foi colocado em segundo plano. Contraditoriamente ao discurso do governo, portanto, a política fiscal, apesar de ser o pilar da

58 _{A fim de instituir um padrão de equilíbrio orçamentário em todas as esferas do governo, foram implementados o}

Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Circular n° 2.742 de 1997, do Banco Central) e o Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Lei nº 9.496, de 1997), além da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101, de 2000) e a Lei de Crimes Fiscais (Lei nº 10.028, de 2000).

política econômica, deixou de ter qualquer autonomia. Oscilações do câmbio e dos juros passaram a demandar mudanças nas metas fiscais, de modo a garantir a sustentabilidade da dívida e o seu espaço como locus de valorização do capital privado (LOPREATO, 2003:11).

De fato, observa-se que a tentativa de redução da dívida líquida do setor público como proporção do PIB por intermédio da geração de superávits primários ao longo dos anos 2000 restringiu sobremaneira a execução da política fiscal. Entretanto, a despeito de todo o esforço despendido no controle das contas públicas, a dívida líquida do setor público permaneceu em torno de 50% do PIB ao longo desse período, ultrapassando 60% em meados do ano de 200259. Em outros termos, mediante taxas de juros elevadas, taxas de câmbio flutuantes e baixo crescimento econômico, a estratégia de redução do endividamento público passou a exigir superávits primários crescentes60, que ainda assim foram insuficientes para reduzir a dívida pública. A outra face dessa política econômica foi um significativo encolhimento dos gastos sociais e em infra-estrutura pública, além do aumento da carga tributária61, todos com sérios rebatimentos sobre o nível de demanda agregada.

A Desvinculação de Receitas da União – DRU, na esteira aberta pelo Fundo Social de Emergência – FSE, permitiu uma realocação de recursos de destinações sociais constitucionalmente especificadas para atender o serviço da dívida pública. Desde então, o seqüestro de parte do orçamento social restringiu fortemente os gastos em educação, saúde, habitação e saneamento, e dificultou a expansão de políticas compensatórias voltadas à situação de desemprego e de pobreza. A retração do investimento público, por sua vez, fez declinar o gasto com infra-estrutura em áreas estratégicas, como energia e transportes, gerando sérios gargalos ao crescimento do país. Precariedade da malha rodoviária, insuficiência de ramais ferroviários, saturação do portos, crise nos aeroportos, dificuldades para a expansão da geração de energia elétrica são todos fatores que obstaculizam as decisões de investimento privado no país.

59 _{Estatística oficial do Banco Central do Brasil, obtida no sítio http://www.bacen.gov.br/?DIVIDADLSP.}

60 _{Segundo dados do Banco Central do Brasil, o superávit primário saltou de 2,9% do PIB em 1999 para 4,84% do}

PIB em 2005.

61 _{Entre 1998 e 2005, a carga tributária nacional passou de 29,73% do PIB para 37,37% (dados obtidos no sítio do}

Além do alto custo social, fica claro que a construção de condições fiscais baseadas na política de sustentabilidade da dívida pública – a partir da geração sistemática dos elevados superávits primário – não é suficiente para garantir a estabilidade monetária no país. Uma eventual turbulência da economia mundial afetaria o fluxo de recursos internacionais, agravando o quadro de restrição externa e provocando amplas variações na taxa de câmbio, com reflexos na inflação e nas taxas de juros calculadas com base nas metas de inflação. Portanto, a instabilidade do câmbio e dos juros coloca em dúvida qualquer esforço fiscal que venha a ser realizado, demandando outra rodada de redução de despesas e de aumento da arrecadação, subordinando a política de gastos, o sistema tributário e o crescimento do PIB.

Enfim, o modelo de política econômica que se consolidou após 1999 impõe um superávit crescente para honrar o endividamento público, o que mantém a fragilidade financeira do setor público, dificultando o financiamento da infra-estrutura e a expansão do gasto social. Nesse contexto, torna-se difícil a realização de uma política fiscal autônoma, capaz de sustentar e estimular a renda, o emprego, a ampliação da infra-estrutura física, a universalização das políticas públicas e a redistribuição de renda. Na verdade, a engenharia macroeconômica atual pereniza o baixo e descontínuo crescimento econômico, além de transferir parcela crescente da renda nacional ao pagamento de juros, concentrando a distribuição da renda nacional em favor dos

rentistas.

Nesse ambiente desfavorável ao investimento produtivo e ao emprego, um fator novo, contudo, possibilitou uma leve recuperação do mercado de trabalho. A desvalorização cambial ocorrida no início de 1999 parece ter contribuído decisivamente para reequilibrar a competitividade do produto nacional frente ao similar estrangeiro. Diante desse novo cenário cambial, alguns setores recuperaram espaço no mercado interno e externo, ampliando a produção e a contratação de mão-de-obra. Segundo dados do IBGE, a taxa de desemprego aberto nas regiões metropolitanas do país caiu 1,5 pontos percentuais entre 1998 e 200162. Após elevar-se novamente nos anos de 2002 e 2003, quando o PIB cresceu apenas 1,93% e 0,54% e a taxa Selic

62 _{Taxa de desemprego aberto nas regiões metropolitanas Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São}

seguiu uma trajetória ascendente, a taxa de desemprego voltou a cair 1,5 pontos entre 2003 e 200563.

Essa modesta redução do desemprego aberto não é o único indicador do mercado de trabalho que tem chamado atenção desde 1999. A novidade mais animadora refere-se à trajetória de crescimento do emprego formal, que reverte a tendência observada ao longo de toda a década de 1990 de redução do peso dessa forma de inserção ocupacional. Segundo dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – Caged, do Ministério do Trabalho e Emprego – MTE, os anos 2000 são marcados por uma elevação sistemática do número de empregos celetista, conforme apresenta o Gráfico 2.5.

A desvalorização do real, sem dúvida, é o fator mais significativo para explicar esse comportamento do mercado de trabalho. A evolução das contas do balanço de pagamentos sugere que o impacto da desvalorização cambial sobre a competitividade das empresas nacionais foi, de fato, importante. Em 1998, a balança comercial brasileira apresentava um déficit de US$6,6 bilhões, superado em 2001 por um saldo positivo de US$2,7 bilhões. A partir desse ano, o crescimento do saldo da balança comercial se manteve acentuado, alcançando US$44,7 bilhões em 2005. Desde 2003, esses resultados permitiram a reversão do saldo em conta corrente, que apresentava um déficit de US$33,4 bilhões em 1998, e atingiu um superávit de US$ 14,2 bilhões em 200564.

Alguns outros fatores podem ser pontuados para explicar a moderada recuperação do mercado de trabalho brasileiro. Moretto e Krein (2005), após enfatizarem a primazia do fator “desvalorização cambial”, destacam que o processo de reestruturação produtiva nesse período já se apresenta em intensidade menor, fazendo com que a elasticidade-produto do emprego seja mais alta. Além disso, reconhecem também que mudanças institucionais do Ministério do Trabalho e Emprego – MTE provocaram uma intensificação da atividade de fiscalização, que priorizou o registro em carteira em suas ações. Por fim, os autores consideram que a prevalência

63 _{A magnitude da queda do desemprego nos dois períodos destacados não pode ser comparada devido a mudanças}

na metodologia de cálculo das taxas de desemprego do IBGE. Estas últimas referem-se à PME Nova. 64 _{Estatísticas oficiais do Banco Central do Brasil, obtidas no sítio http://www.ipeadata.gov.br/.}

de uma jurisprudência em que a empresa tomadora de terceiros é responsabilizada subsidiariamente em caso de haver débitos trabalhistas pode ter contribuído para a formalização dos vínculos trabalhistas.

Gráfico 2.5 – Média mensal de geração de empregos com carteira assinada (Brasil: 1995-2006)

-10.778 -22.608 .978 8.479 6.333 -2 -4 -1 54.800 49.257 63.535 53.786 126.940 104.498 102.391 -60.000 -40.000 -20.000 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: CAGED/MTE. Elaboração própria.

Embora tenha ocorrido uma sensível recuperação conjuntural do mercado de trabalho no que concerne à criação de vagas e à formalização do emprego, vale ressaltar que a evolução do nível de renda do trabalhador no período não foi satisfatória. Conforme apresenta o Gráfico 2.6, a trajetória do rendimento médio real dos assalariados foi descendente ao longo da década de 2000 nas principais regiões metropolitanas do país.

Além disso, é importante ressaltar que o êxito exportador brasileiro vem sendo estimulado por um contexto externo extremamente favorável. Principalmente a partir de 2003, a economia brasileira, como tantas outras emergentes, tem se beneficiado da significativa elevação

dos preços das commodities e de um comércio internacional em expansão. No biênio 2003-2004, o volume de comércio internacional cresceu 15%, e os preços aumentaram 23% (CARNEIRO, 2005:8). Nesse sentido, é oportuno questionar a sustentabilidade da trajetória de recuperação do mercado de trabalho, que pode perfeitamente ser revertida no caso de uma desaceleração acentuada do comércio mundial. Aliás, a pauta de exportações brasileira permanece concentrada em commodities agrícolas e industriais com elevada volatilidade de preço e quantidades, tornando o desempenho de nossas exportações muito dependentes da dinâmica do mercado internacional.

Gráfico 2.6 – Rendimento médio real dos assalariados (1998-2005)

600 800 1000 1200 1400 1600 1800 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 E m Re ais de jane iro de 2006

Belo Horizonte Distrito Federal Porto Alegre Recife Salvador São Paulo

Fonte: DIEESE/SEADE, MTE/FAT. Elaboração própria.

Portanto, na verdade, sem a participação central do Estado brasileiro na criação de um horizonte de longo prazo para as decisões de investimentos estratégicos, o crescimento da economia e do emprego ficará a mercê das flutuações conjunturais da demanda. Nas palavras de Ricardo Carneiro:

Muito se tem escrito sobre as heranças perversas dos anos 90, tais como a vulnerabilidade externa, a dívida pública elevada ou a regressão produtiva. Mas, pouco se enfatiza uma das dimensões cruciais dessa má herança: a ausência de um corpo robusto de políticas de desenvolvimento. Para países periféricos, nos quais há bloqueios de diversa natureza – de escalas de produção, de monopólio tecnológico, de capacidade de mobilização de recursos – ao desenvolvimento centrado em ondas de inovação e determinadas pela concorrência entre capitais, a construção de um horizonte de longo prazo para o crescimento depende, de maneira essencial, da existência dessas políticas (CARNEIRO, 2005:1).

Conforme destaca o autor, esse é o principal condicionante ao crescimento continuado do país, imposto por um modelo de desenvolvimento que, ao definir o mercado como motor primordial do processo, se abstém de realizar investimentos públicos e se mostra insuficiente para estimular o investimento privado.

2.2. A arquitetura do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda e as políticas de auto-