2 AS CRIANÇAS REFUGIADAS E A PROTEÇÃO ESTATAL E EXTRAESTATAL
2.1 A PROTEÇÃO DOS MIGRANTES E REFUGIADOS NO BRASIL
O Brasil, desde o seu “descobrimento” pelos portugueses, em 1500, até os dias de
hoje, passou por diversas fases migratórias,258 recebendo portugueses, espanhóis, holandeses e
franceses, no período ainda de colonização do país, época em que já havia alguns casos de refúgio, em virtude de perseguições religiosas aos protestantes e judeus, na Europa.
No decorrer do século XIX, o país também recebeu italianos e alemães, incentivados pelo próprio governo brasileiro, após a abolição da escravatura, com o advento da Lei Áurea, em 1888.
Durante as décadas iniciais do século XX, o Brasil se tornou membro da Liga das Nações (LdN). Contudo, o país não se envolveu nas discussões sobre a proteção dos refugiados, apátridas e deslocados internos, que foram desenvolvidas no seio da Organização em
decorrência do primeiro grande conflito mundial.259
Ainda na primeira metade daquele século, houve a vinda de japoneses, criando-se, para atender essa leva migratória, o Decreto nº 3.010, de 20 de agosto de 1938, no governo de
Getúlio Vargas, com a finalidade de dispor sobre a entrada de estrangeiros no território
brasileiro260, mas apenas na condição de migrantes. Nesse sentido, insta frisar que, mesmo para
os que se deslocaram para o Brasil por razões humanitárias, a legislação brasileira, à época, os
reconhecia apenas como migrantes comuns e não como refugiados.261
A expectativa nacional era a de atrair migrantes eugenicamente superiores
(entenda-se europeus)262 e profissionais qualificados para atuarem na área urbana e povoarem
os rincões do Brasil, nutrindo, inclusive, a ideia de adoção de crianças europeias, ou seja,
visava-se atrair migrantes desejáveis. Para tanto, o governo criou mais um estatuto para aplicar
aos estrangeiros, mediante o Decreto-Lei nº 7.967, de 18 de setembro de 1945, dispondo sobre
258 Não trataremos da emigração, que é a saída de brasileiros em direção a países estrangeiros, abordando apenas a imigração, que é a entrada de estrangeiros em solo estrangeiro, uma vez que é nesse fluxo migratório que se encontra a figura do refugiado.
259 ANDRADE. José H. Fischel de. MARCOLINI, Adriana. A política brasileira de proteção e de reassentamento
de refugiados – breves comentários sobre suas principais características. Revista Brasileira de Política Internacional, vol.45, nº 1. Brasília. Jan./Jun. 2002, p. 168.
260 BRASIL. Decreto nº 3.010 de 20 de agosto de 1938. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-1939/decreto-3010-20-agosto-1938-348850-publicacao original-1-pe.html>. Acesso em: 28 de dez. 2016.
261 ANDRADE. MARCOLINI. Op. Cit., p. 168.
262 O artigo 2º do Decreto-Lei nº 7.967/1945 trouxe em seu bojo que: “Atender-se-á, na admissão dos imigrantes, à necessidade de preservar e desenvolver, na composição étnica da população, as características mais convenientes de sua ascendência europeia, assim como a defesa do trabalhador nacional”. BRASIL. Decreto-Lei nº 7.967 de 18
de setembro de 1945. Disponível em:
a Imigração e Colonização263. Contudo, os intentos pretendidos não ocorreram, e o Brasil recebeu menos europeus que almejava, não alcançando as altas taxas de migração do fim do
século XIX, com os italianos e os alemães.264
Mesmo com esse desapontamento, no decorrer dos primeiros anos da Guerra Fria, a postura dos governos brasileiros, diferentemente das décadas anteriores, foi a de tornar-se signatário dos tratados internacionais de proteção aos refugiados, bem como a acolhida de refugiados europeus. Essa realidade se altera a partir dos anos 1960, com a ditadura civil-militar que se instalou no país, período em que a política migratória brasileira tem um recuo, tendo em vista que “[...] o país deixava de ser de acolhimento para se tornar país de origem de
refugiados”.265
Vale ressaltar que essa postura retrógrada da política migratória brasileira não surge nessa fase, pois a “[...] repressão ao imigrante é anterior à ditadura civil-militar e que, durante o Estado Novo, ocorreu o estopim da repressão ao estrangeiro: não mais imigrante, como nos
tempos da colonização”.266 Essa situação gerou a remoção dos direitos humanos e direitos
fundamentais na proteção de nacionais e estrangeiros, em situação de refúgio ou não. Exemplo dessa postura foi o Decreto-lei nº 941, de 13 de outubro de 1969, criado com o escopo de definir a situação jurídica do estrangeiro no Brasil e revogado pela Lei nº 6.815/80 ou Estatuto do
Estrangeiro.267
Nesse período ainda o Brasil promulga, por meio do Decreto nº 50.215 de 1961, a
Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951268 e, em 07 de agosto de 1972,
faz o mesmo com seu Protocolo Adicional de 1967. Contudo, o Brasil adotou a chamada
limitação geográfica, já mencionada, aceitando receber tão somente refugiados vindos da Europa.
263 O Decreto-Lei citado foi revogado pela Lei 6.815/80. BRASIL. Decreto-Lei nº 7.967 de 18 de setembro de 1945. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1937-1946/Del7967.htm>. Acesso em: 28 de dez. 2016.
264 AZEREDO. Francisco Aragão. O Imigrante na Ótica da Política Imigratória Brasileira. Visões da Segunda
Guerra Mundial aos Anos 50. Travessia. Revista do Migrante. Ano XVII, número 50. CEM. Set-Dez, 2004, p. 30-34.
265 MOREIRA, Julia Bertino. Redemocratização e Direitos Humanos: a política para refugiados no Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional. 53 (1), 2010, p. 115-116.
266 MORAES, Ana Luisa Zago de. Crimigração: a relação entre política migratória e política criminal no Brasil. São Paulo: IBCCRIM, 2016, p. 22.
267 BRASIL. Decreto-Lei nº 941, de 13 de outubro de 1969. Disponível
em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1965-1988/Del0941.htm>. Acesso em: 28 de dez. 2016.
268 O Brasil ratificou a Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, em 16 de novembro de
Quanto à restrição geográfica, essa foi abandonada em 19 de dezembro de 1989 por
meio do Decreto nº 98.602/1989269, retificado, no ano seguinte, pelo Decreto nº 99.757/1990.270
Exemplo dessa cessação foi realizado três anos antes do Decreto de 1990, com o acolhimento de refugiados não europeus em 1986, ano em que
[...] o Brasil recebeu 50 famílias de refugiados iranianos que professavam a fé Bahá’í e por essa razão sofriam limitação de seus direitos naquele país. Era o primeiro grupo de refugiados (sic) não-europeus, que foi recebido de forma ilimitada no Brasil, numa forte demonstração de que a reserva geográfica não
poderia mais continuar vigendo.271
Também foi na década de 1980 que o Estado brasileiro passou a versar sobre o asilo, aplicando-se, na proteção dos migrantes estrangeiros, a Lei nº 6.815/80, mais conhecida como Estatuto do Estrangeiro. Com a redemocratização do país, na mesma década, a Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988 (CF/88), que regeu o assunto, reconhecendo-o como um direito humano fundamental, em seu artigo 4º, inciso X, dispôs que: “A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes
princípios: X - concessão de asilo político”.272
Cabe aqui fazer um aparte para tratar do exílio, que difere do asilo, sendo aquele semelhante à condição de expatriado, isto é, o indivíduo deixa seu país de origem por razões que não envolvem a condição de asilo, seja territorial ou diplomático, podendo o exílio ser tanto
voluntário (exilado migrante) como forçado (exilado stricto sensu). Tem-se, como exemplo
desse último, o caso de artistas e políticos que deixaram o Brasil durante o governo militar. Assis de Almeida simplifica essa distinção ao expor que, “A principal diferença entre o exilado
stricto sensu e um asilado é que, com relação ao asilado, há o reconhecimento jurídico da
existência de uma perseguição; em relação ao exilado stricto sensu, não”273.
Voltando à Lei migratória brasileira, aplicou-se, por décadas, a Lei nº 6.815/80,
elaborada durante a ditadura civil-militar e que se pautava na proteção da segurança nacional274,
269 BRASIL. Decreto no 98.602, de 19 de dezembro de 1989. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/D98602.htm>. Acesso em: 12 de dez. 2016.
270 Idem. Decreto no 99.757, de 29 de Novembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D99757.htm>. Acesso em: 12 de dezembro 2016.
271 BARRETO, Luiz Paulo Teles Ferreira (org.). Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu
impacto nas Américas. Brasília: ACNUR, Ministério da Justiça, 2010, p. 18.
272 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Senado Federal, 1988.
273 ALMEIDA, Guilherme Assis de. Direitos Humanos e não-violência. São Paulo: Atlas, 2001, p. 102.
274 O discurso da segurança nacional e soberania estatal tinha um peso maior durante o regime militar, refletindo-se de modo a restringir direitos do estrangeiro migrante, realidade que refletindo-se altera com a democratização do país, tendo-se como corolários a mitigação da noção de segurança nacional e soberania com a promulgação da
e não à proteção da dignidade humana, pouco abordando a solicitação de refúgio e a apatridia. Com a redemocratização do país e a realidade global dos fluxos migratórios, tornou-se defasada, em pouco tempo e, assim, permaneceu por mais de trinta anos. Seu aperfeiçoamento foi discutido no Congresso Nacional apenas no ano de 2015, com o Projeto de Lei nº 2.516/2015, de iniciativa do Senado Federal. A sua aprovação, pela Câmara dos Deputados, se deu em 07 de dezembro de 2016 e, pelo Senado Federal, por unanimidade, em 18 de abril de
2017.275
Com sua sanção pelo Presidente da República, Michel Temer, e entrada em vigor a partir de 21 de novembro de 2017, a probabilidade é de que haja diminuição no número de solicitação de refúgio por muitos indivíduos, o que, na verdade, os encaixa na condição de migrantes econômicos, o que poderia possibilitar um processo mais célere e inferior ao tempo atual de 1 (um) ano e meio.
Não obstante o rol de críticas que possui, foi com base na Lei nº 6.815/80 que houve a determinação do Departamento da Polícia Federal (DPF), como órgão encarregado pela
inspeção da migração no país276 e também com a criação do Conselho Nacional de Imigração
(CNIg), esse último como órgão competente para formular as políticas de imigração do país277,
de forma geral, e disciplinar a autorização de trabalho aos estrangeiros, o que, em suma, configura a maioria dos migrantes, seja os que ao Brasil vem exclusivamente com finalidade
de cunho econômico ou com escopo de solicitação de refúgio ou já na condição de refugiado.278
Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988 (CF/88), houve uma preocupação maior com o ser humano. Tal preocupação é perceptível desde o artigo 1º, III que trata a dignidade humana como um dos Fundamentos que regem a
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, ratificação de tratados que versam sobre direitos humanos, e elaboração de legislação visando a proteção humanitária de migrantes forçados no país.
275 O Projeto de Lei nº 2.516 de 2015 teve como autor o senador Aloysio Nunes Ferreira do PSDB de São Paulo,
e visou criar uma nova Lei Migratória e com isso descriminalizar a imigração e ampliar a políticas de vistos humanitários, dentre outras alterações, como repúdio e prevenção à xenofobia, a não criminalização da imigração e a regularização documental.
276 O Departamento da Polícia Federal (DPF) foi criado na década de 1960.
277 Exemplo de Política Migratória criada pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg), se deu com a publicação da Resolução Normativa nº 126/2017, “[...] que permite a concessão de residência temporária, pelo prazo de até dois anos, ao estrangeiro que tenha ingressado no território brasileiro por via terrestre e seja nacional de país fronteiriço”. BRASIL. Ministério Público Federal. Procuradoria Geral da República. Migrantes no Brasil: PFDC destaca nova publicação de resolução que autoriza residência temporária no País. Disponível em: <http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/informativos/edicoes-2017/marco/migrantes-no-brasil-pfdc-destaca-nova-publicacao-de-resolucao-que-autoriza-residencia-temporaria-no-pais>. Acesso em: 20 de mar. 2017.
278 De acordo com Maria Rita F. Faria “[...] devido à defasagem do Estatuto do Estrangeiro, matérias afetas ao tratamento dos migrantes no Brasil têm sido reguladas por sucessivas Resoluções do CNIg, em temas como concessão de vistos, regularização migratória e acesso ao mercado de trabalho”. FARIA, Maria Rita Fontes. Migrações Internacionais no Plano Multilateral: reflexões para a política externa brasileira. Brasília: FUNAG, 2015, p. 82.
República Brasileira, além de inserir no rol dos princípios que orientam as relações internacionais do país, constante no artigo 4º, a prevalência dos direitos humanos no inciso II, e a concessão de asilo político no inciso X. Acresce, ainda, no Título II, que trata sobre os
Direitos e Garantias Fundamentais, onde consta o artigo 5º, caput, o qual prevê que: “Todos
são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade”.279
Mas é na década de 1990 que o CNIg, agência federal encarregada juntamente com o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE) de atuar nas questões migratórias no Poder
Executivo280, cria as primeiras normativas liberais que contradiziam o Estatuto do Estrangeiro
de 1980.281
No que se refere ao refúgio, especificamente, o governo criou a Lei nº 9.474/97 – Lei do Refúgio –, espelhando-se nos diplomas internacionais vigentes, em que há um misto das
definições clássica e ampliada no seu bojo, especialmente o espírito de Cartagena282,
diferindo-se, portanto, do Estatuto do Estrangeiro de 1980, e dos ranços da Era Vargas na década de 1930. Essa época se destaca como “uma das primeiras iniciativas do governo [...] de investir contra
os núcleos estrangeiros nas zonas de colonização”283. Maria Luiza Tucci Carneiro acrescenta
que “a assimilação das minorias étnicas, linguísticas e culturais que haviam se instalado no
Brasil desde as últimas décadas, transformaram-se em questão de segurança nacional”284, bem
como a ditadura civil-militar entre os anos 1964 a 1985, períodos nos quais a segurança nacional consta como entrave ao recebimento e regularização de migrantes e refugiados no país.
Além disso, é interessante comentar que a Lei do Refúgio foi centrada no princípio da dignidade da pessoa humana e não mais na segurança nacional, razão pela qual é considerada uma das mais avançadas do mundo.
279 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Senado Federal, 1988.
280 Os demais órgãos federais envolvidos na política migratória, além da Polícia Federal, do CNIg e CONARE, são o Ministério da Justiça, o Ministério das Relações Exteriores e o Ministério do Trabalho.
281 MONTENEGRO, Silvia. Professora da Universidad Nacional de Rosario (Argentina), em palestra proferida na
I Conferência Latinoamericana e VII Seminário Nacional da Cátedra Sérgio Vieira de Mello, na Universidade Federal do ABC - UFABC em 23 de novembro 2016.
282 Houve a incorporação da Declaração de Cartagena de 1984 na legislação nacional ao inserir a definição ampliada de que também é passível de concessão do refúgio em caso de “grave e generalizada violação de direitos
humanos [...]” BRASIL. Lei nº 9.474 de 22 de julho de 1997 – Lei do Refúgio. Disponível
em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9474.htm>. Acesso em: 12 de ago. 2016.
283 CARNEIRO, Maria Luiza Tucci. República, Identidade Nacional e Anti-Semitismo (1930-1945) R. História,
São Paulo, n. 129-131, ago.-dez./93 a ago.-dez./94, p. 156.
Essa postura fez com que o Brasil se tornasse pioneiro, na América do Sul, quanto à proteção internacional dos refugiados, pois tratou de regular a proteção aos refugiados
mediante lei específica, inclusive com a extensão do benefício do status de refugiado: “[...] ao
cônjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em território
nacional”285, o que não consta sequer na Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos
Refugiados, de 1951.
A mesma lei define, em seu artigo 1º, o procedimento interno para a concessão de
refúgio por elegibilidade286 e os mecanismos para a concessão, exclusão e cessação do refúgio,
adotando os mesmos critérios da Convenção de Genebra de 1951. Estipula, também os deveres para o Estado e, direitos e deveres para os solicitantes de refúgio e refugiados no país, o que permite que possam exercer os mesmos direitos que os demais migrantes regularizados/documentados.
Contudo, se, por um lado, o país tem uma das legislações mais avançadas no que se
refere ao refúgio, no que tange ao migrante sem o status de refugiado até 20 de novembro de
2017, aplicava-se o Estatuto do Estrangeiro de 1980, considerado um instrumento jurídico inadequado à realidade global das migrações. As críticas a esse estatuto foram levantadas em função de sua roupagem voltada mais à segurança nacional, em que o migrante é tratado sempre como estrangeiro e visto como ameaça, sem qualquer viés de proteção humanitária, o que não se coaduna com a realidade constitucional brasileira.
Essa situação fez com que, diante da dificuldade de se regularizarem no país como migrantes econômicos, milhares de migrantes se utilizassem da Lei do Refúgio, mais benéfica e com um processo mais célere. Nesse sentido, Larissa Leite acrescenta que “muitos solicitam refúgio sem fundamento, o que faz com comece a haver um questionamento do próprio sistema
de proteção, que no caso 90% dos pedidos é de migrantes econômicos e não de refugiados”. 287
Assim, frente a essa realidade e à necessidade de uma nova Lei Migratória, o já mencionado Projeto de Lei nº 2.516, de 2015, foi elaborado com vistas a ampliar os direitos
dos migrantes, apátridas e refugiados em solo nacional.288
285 Artigo 2º da Lei 9.474/97. BRASIL. Lei nº 9.474 de 22 de julho 1997 - Lei do Refúgio. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9474.htm>. Acesso em: 12 de ago. 2016.
286 O procedimento de reconhecimento do status de refugiado no Brasil também possui a participação do Alto Comissariado das Nações Unidas (ACNUR).
287 LEITE, Larissa. Advogada e ex-Coordenadora de Proteção da Cáritas Arquidiocesana de São Paulo (CASP),
em exposição sobre a Política Migratória Brasileira durante Workshop realizado no VII Fórum Social Mundial sobre Migrações em 08 de julho de 2016 na Faculdade Zumbi dos Palmares, São Paulo/SP.
288 O Projeto de Lei 2.516/2015 foi aprovado em 07 de dezembro de 2016 pela Câmara dos Deputados e aprovado
O referido Projeto de Lei, que teve ampla participação da sociedade civil, trouxe em seu bojo algumas propostas, dentre as quais a de desburocratização do processo de regularização no país, dispondo sobre as situações que ensejam a autorização para residir no
país, no qual “[...] inclui razões humanitárias, reunificação familiar,289 ser beneficiário de
refúgio, de asilo ou de proteção ao apátrida, ou ainda ter sido vítima de tráfico, trabalho escravo
ou ter tido violação dos direitos agravada pela situação migratória”290, aplicando-se a lei aos
migrantes, refugiados e apátridas em solo nacional.
Não obstante as medidas trazidas pelo projeto de lei, esse documento também
sofreu críticas. Dentre elas está o não tratamento sobre o princípio do non refoulement ou da
não devolução que registra:
No caso de crianças e adolescentes, o princípio de devolução exige ainda maior atenção e, a OIM acredita que esta dimensão deveria estar refletida no projeto de lei. O Comitê dos Direitos da Criança, em sua Observação Geral 6, e o Parecer Consultivo (OC) 21 da Corte Interamericana de Direitos Humanos estabeleceram expressamente, em um marco do tratamento adequado dos menores não acompanhados ou separados, que os Estados devem respeitar integralmente as obrigações de não devolução resultantes dos instrumentos internacionais de direitos humanos, de direito humanitário e o relativo aos
refugiados.291
Além disso, segundo Larissa Leite, “não se falou das companhias aéreas nas zonas primárias de fronteira, que para evitar despesas para si impedem o migrante de continuar
na referida lei o reconhecimento, pela primeira vez no país, de duas pessoas como apátridas no ano de 2018.
BRASIL. Brasil reconhece duas pessoas como apátridas pela primeira vez. Disponível
em:<http://www.brasil.gov.br/editoria/cidadania-e-inclusao/2018/06/brasil-reconhece-duas-pessoas-como apatridas-pela-primeira-vez>. Acesso em: 30 de jun. 2018.
289 No que se refere à Reunificação Familiar, a Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) sustentou na
Opinião Consultiva nº 21/2014 que “[...] la familia a la que toda niña y niño tiene derecho es, principalmente, a su familia biológica, incluyendo a los familiares más cercanos, la cual debe brindar la protección a la niña y al niño y, a su vez, debe ser objeto primordial de medidas de protección por parte del Estado. No obstante, la Corte recuerda que no existe un modelo único de familia. Por ello, la definición de familia no debe restringirse por la