Durante a década de 1990, a disputa pela reforma agrária perdeu parte de seu vigor ideológico, resultado de uma ação governamental muito bem articulada, conforme veremos a seguir e também no capítulo reservado às entrevistas, segundo a análise de João Paulo Rodrigues, da direção nacional do MST. A recessão econômica que atravessou o Brasil durante a década de 1980, aliada à rearticulação relativamente rápida do bloco hegemônico, contribuíram para um forte descenso das lutas de massa, acentuada ainda por alterações da estrutura produtiva industrial e o eixo político e econômico adotado no governo FHC, de combate à inflação e implementação do Plano Real.
No tocante à temática agrária, o início da década de 1990, ainda sob o mandato de Collor de Melo e Itamar Franco, não apresentaram grandes novidades. O MST vinha evoluindo e se territorializando por todo o País, porém não houve nenhuma política agrária de fôlego, tendo havido inclusive tentativas de fechamento do INCRA e extinção do MIRAD. Posteriormente, já durante os mandatos tucanos, a tática governamental centrou- se, principalmente, em tentativas constantes de cooptação, divisão e criminalização dos movimentos sociais, além da judicialização dos conflitos. No plano da política agrária, implementou uma política de assentamentos que ficou conhecida como ‘reforma agrária de mercado’, do que falaremos adiante.
Além da perseguição a dirigentes, foram freqüentes as ações policiais reprimindo manifestações sociais dos sem terra, o que resultou em massacres como o de Corumbiara (RO), em 1995 e de Eldorado dos Carajás (PA), em 1996, sendo que esse último ganhou ampla repercussão nacional e internacional, e marcou o dia 17 de abril como um dia mundial de luta camponesa, que também foi instituído como tal em lei pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso.
Ocorre que a repercussão do ocorrido em Carajás foi tão ampla, conforme Medeiros (2003), que o governo se viu obrigado a inclusive modificar sua postura institucional no trato da questão agrária. O INCRA, antes subordinado ao Ministério da Agricultura, passou para o recém criado MEPF (mais tarde, MDA), buscando “retomar a iniciativa política, absorvendo as demandas que emergiam com grande intensidade, mas redefinindo-as e imprimindo-lhes uma outra direção” (idem: 49). Essa nova direção relacionava-se à adequação da reforma agrária às normas do mercado.
De acordo com Medeiros,
“a nova institucionalidade inseriu-se em marcos mais amplos do que a questão agrária propriamente dita, na medida em que se regia pelos parâmetros de uma reforma do Estado em curso, cujas diretrizes centrais eram a descentralização de ações, o enxugamento da máquina administrativa e a privatização” (2003: 50).
Desse modo, o governo FHC acelerou processos de desapropriação por meio de uma série de atos administrativos e jurídicos buscando, ao mesmo tempo, esvaziar o conteúdo político das ações dos movimentos sociais e do próprio conceito de reforma
agrária. Entre os mais significativos, podemos citar o rito sumário para ações de desapropriação, a vistoria com acompanhamento de representantes dos movimentos sociais, fixação das indenizações segundo os valores de mercado etc.
Se no primeiro mandato a questão agrária não teve maior centralidade no programa de governo tucano, em 1999, primeiro ano do segundo mandato, foi apresentado o programa “Novo Mundo Rural”, que fundamentava a idéia de uma reforma agrária baseada no conceito de agricultura familiar e de criação de assentamentos a partir da associação entre os agricultores. Isso não era de todo uma novidade, uma vez que já existia anteriormente na legislação brasileira a previsão de obtenção de recursos por agricultores em regime de cooperativas e associações. Tal mecanismo foi adotado pelo próprio MST nos anos de seu surgimento, em parte como forma de sobrevivência, uma vez que naquele período (fim do governo Sarney e governo Collor/Itamar Franco) inexistia uma política agrária, em parte como forma de estimular a organização dos camponeses e buscar novas formas de utilização da propriedade. Do ponto de vista da política adotada pelo governo FHC, no entanto, a intenção foi descentralizar a demanda por terra e transferir o máximo de responsabilidades para os agricultores, o que coadunava com a estratégia neoliberal de ‘enxugamento’ das atribuições do estado, resultando no aumento do envolvimento institucional dos movimentos sociais. Isso será aprofundado mais adiante e especificamente nos capítulos 3 e 4.
Assim, a iniciativa do governo não foi fruto de uma assimilação de uma experiência associativista já existente, que revelaria, quem sabe, uma espécie de diálogo com os movimentos sociais, mas estava contida numa estratégia geral de descentralização das responsabilidades do estado, transferindo não apenas para outros órgãos estatais a execução da reforma agrária, mas para os próprios movimentos sociais, por meio de entidades jurídicas criadas pelos assentados.
“A proposta atribuiu aos assentados uma série de novas tarefas, a ser executadas por intermédio das associações existentes nos assentamentos. Diversas atividades que eram função do INCRA (topografia, demarcação de lotes, construção de infra-estrutura básica, elaboração do plano de desenvolvimento do assentamento) passaram para a responsabilidade dos assentados, que teriam direito a recursos a fundo perdido para tanto” (Medeiros, 2003: 56).
Martins (2003) classifica a política implementada como um desativador de tensões no meio rural, enxergando na agricultura familiar uma forma de conciliar os interesses em disputa no meio rural. Para ele, com a evolução desse projeto melhorariam as relações no campo, as condições de vida dos trabalhadores rurais e naturalmente as terras seriam redistribuídas, melhorando a qualificação dos assentamentos, fortalecendo a sociedade civil e o conseqüente desenvolvimento econômico. Ou seja, a reforma agrária nos marcos do mercado era a ‘única’ possível, já que não haveria o que se falar, em fins do século 20, em impasse estrutural da propriedade, sendo mais importante regular as relações de trabalho e inserir o trabalhador rural numa perspectiva urbana, desenvolvendo, ao mesmo tempo, a produção em escala já consolidada.
Na verdade, nos parece que a defesa dessa concepção de desenvolvimento rural seria uma forma de ‘remediar’ o fato de o estado brasileiro não haver realizado o processo de reforma agrária quando ele era historicamente possível nos marcos do capitalismo, dentro das concepções desenvolvimentistas, de avanço das forças produtivas e criação de um mercado interno para a indústria nascente.
Desse modo, a política agrária implementada nos dois mandatos de FHC esteve pautada pela sua absorção pelo mercado e a atuação pontual em regiões de conflito. Uma análise estatística fica em parte prejudicada em função da disparidade entre os números apresentados pelos diversos órgãos que realizam este trabalho. Para ficar num exemplo, no ano de 1998, enquanto um estudo do INCRA registrava o assentamento de 101.094 famílias, um documento do MDA apresentado em 2006 contabilizou 99.200 famílias
assentadas no mesmo período. Já segundo os dados do DATALUTA, do NERA/UNESP8
totaliza 46.136.
Na visão de Plínio de Arruda Sampaio, entrevistado para este trabalho, isso acontece porque cada governo utiliza uma metodologia para a contagem, somando terras
8 O DATALUTA (Banco de dados da luta pela terra) é um dos projetos desenvolvidos pelo NERA - Núcleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrária,vinculado à UNESP e presta assessoria a diversos movimentos sociais, entre eles o MST e a CPT. A metodologia utilizada para contabilização dos dados parte dos números fornecidos pelo INCRA e pelos institutos estaduais de terra, computando-se, para o cálculo anual, apenas os novos assentamentos criados em cada período, sendo que a proximidade com os movimentos sociais permite aferir na prática a veracidade dos números fornecidos. Os dados disponibilizados pelo DATALUTA a respeito das ocupações e assentamentos criados durante o período 1995 - 2007 foram adotados para esse trabalho após verificarmos a disparidade entre os dados fornecidos pelos órgãos estatais que tratam do tema, como já citamos no texto. Mais informações sobre o projeto em http://www4.fct.unesp.br/nera/index.php.
adquiridas de várias formas e unindo ações de regularização fundiária, com desapropriação, compra e venda etc., além de somar famílias anteriormente assentadas. Já segundo a metodologia utilizada pelo DATALUTA, são contabilizadas apenas as novas famílias de cada ano. Desse modo, vamos nos centrar nesses últimos dados em nossa análise.
O gráfico a seguir ilustra a relação entre número de famílias em ocupações e o número famílias efetivamente assentadas:
Gráfico 1
Nos anos que se referem ao primeiro mandato de FHC, percebemos certo equilíbrio entre o número de ocupações e número de assentamentos, porém a proporção muda já a partir de 1998, ano em que é criado o Banco da Terra, em conjunto com o Banco Mundial, que emprestou 90 milhões de dólares para sua execução (Medeiros, 2003). Foi a concretização da reforma agrária nos marcos do mercado, a partir de uma estratégia que privilegiava a relação direta entre agricultores e proprietários interessados em vender suas terras, em detrimento da desapropriação prevista na Constituição e na legislação ordinária.
Os recursos eram repassados aos agricultores por meio de empréstimos via associações de assentados para investimentos em infra-estrutura, produção e desenvolvimento social do assentamento, com prazo de 10 anos para a quitação da dívida
(idem). Medeiros ressalta que o programa foi implementado sem maior discussão com a sociedade e somente quando ele já estava em execução é que começou a ser alvo de críticas por parte dos movimentos sociais, em especial o MST, que enxergavam na iniciativa mais uma forma de privatização das funções do estado.
Os proprietários fundiários, por sua vez,
“apoiaram o programa, principalmente porque ele garantia o respeito ao direito absoluto de propriedade e às regras de mercado e procurava eliminar o conflito e as disputas fundiárias. O Banco da Terra foi considerado pela CNA o primeiro passo no rumo do acesso democrático à terra. (...) A proposta de criação do Banco da Terra correspondia às demandas tradicionais do setor, que sempre se posicionou de forma incisiva contra os programas de reforma agrária com base na desapropriação” (Medeiros, 2003: 63).
No geral, a posição da classe dominante em relação à ação do estado não teve grandes alterações, já que tinha no governo FHC um aliado importante na realização de seus interesses. Enquanto o governo implementava uma política de assentamentos baseada no modelo do Banco Mundial, esvaziando o conteúdo político e ideológico da questão agrária e dispunha de mecanismos para coibir as ações dos movimentos sociais, a elite agrária foi consolidando seu modelo agrícola, através de uma aliança íntima com as empresas transnacionais e bancos estrangeiros, configurando o modelo que conhecemos por agronegócio, do qual falaremos mais adiante.
O Banco da Terra consolidava tais apoios especialmente porque abandonava a idéia da desapropriação como um instrumento prioritário de reforma. Assim, seria possível assentar pobres do campo sem alterar a estrutura fundiária e o padrão de acumulação do capital. A crítica ao instituto da desapropriação tinha como argumentos principais o suposto alto custo, a necessidade de uma máquina burocrática “superdimensionada”, o aumento de conflitos no campo em função de um ‘estímulo indireto’ às ocupações de terra, a demora de conclusão do processo judicial (por conta de divergências no valor da indenização) e ainda uma “menor atenção ao desenvolvimento produtivo do assentamento, uma vez que a máquina era pressionada para atender às demandas emergenciais de acesso à terra” (Medeiros, 2003: 63).
Da mesma forma que ocorreu durante os debates em torno do I PNRA, houve uma qualificação das críticas por parte dos setores dominantes baseada em argumentos técnicos (Oliveira, 2001). A diferença, nesse momento, é que a conjuntura governamental se mostrava muito mais favorável a esses mesmo setores e não houve demora do estado em incorporar tais argumentos como justificativa para sua política de assentamentos.
Já dissemos que na década de 1980 as elites rurais buscaram dissociar sua imagem da do latifúndio improdutivo, atrasado e relacionado com o mandonismo, o clientelismo, buscando construir uma identidade diferenciada, ligada ao empresariado, à modernização da atividade agrícola. Incorporaram a rejeição dos aspectos exclusivamente patrimonialistas do direito de propriedade, para associar-se à imagem de produção de riquezas (Bruno, 2002). Não se trata de um fenômeno recente, pelo contrário, já que a introdução da tecnologia no setor remonta ao período ditatorial. O que é importante ressaltar, no entanto, é que essa imagem foi sendo construída aos poucos e se fortaleceu também em resposta à ação das organizações de trabalhadores rurais, que denunciavam o caráter concentrador e excludente de tal modelo.
Assim, foi se consolidando no País um setor denominado hoje de agronegócio, como desdobramento de um fenômeno mundial de modernização da agricultura, baseada na larga utilização de tecnologia, movimentando diversos setores produtivos – não apenas no campo –, e atribuindo um papel de destaque da mesma na divisão internacional do trabalho. Segundo Bruno, isso é parte da construção ideológica de “uma nova identidade de classe que busca projetar a imagem de um empresário do agronegócio “progressista”, “negociador” e regido tão somente pela “criatividade empresarial” e a “competitividade”” (2007: 14). Assim, não se trata de um novo setor entre as classes dominantes. Estamos falando de uma nova aliança entre os setores agrário e industrial da burguesia em busca do aumento dos lucros e do poder econômico, sendo ainda um dos resultados do aprofundamento das relações capitalistas no meio rural.
O agronegócio trabalha, portanto, com a noção de ‘cadeia produtiva’, abrangendo diversas atividades e não apenas a estritamente agrícola. Fazem parte dessa cadeia a produção de máquinas e insumos (agrotóxicos, fertilizantes, sementes etc.), o plantio e a colheita, o beneficiamento e a comercialização (nacional e internacional). Desse modo, todas as empresas que atuam como fornecedoras ou distribuidoras podem ser consideradas como pertencentes a ele, o que lhe dá uma amplitude muito maior do que na década de
1960, quando começou o processo de modernização da agricultura. Para ficar num exemplo, entre as empresas filiadas à ABAG, estão a Pirelli e a Goodyear, conhecidas pela fabricação de pneus.
A essa diversificação das atividades está associada ainda uma participação direta das empresas transnacionais e bancos estrangeiros, de forma muito diferente da que ocorreu no começo do século passado (Fernandes, 2006a), conforme foi dito no primeiro capítulo (no qual também demonstramos que a intensificação da ação internacional sobre a economia brasileira é um dos reflexos da passagem para o capitalismo monopolista).
Isso de forma alguma levou ao enfraquecimento da identidade classista do setor, pelo contrário, já que as próprias entidades assumiram um perfil diferenciado, no qual não bastava apenas o discurso de defesa da propriedade e por uma ação mais efetiva do estado, mas envolvia ainda a busca pelo aprimoramento das formas de gestão e o estímulo à profissionalização dos produtores rurais.
“O novo discurso patronal também defende a necessidade incorporação de novas formas de gestão, reivindica a ampliação da logística; defende uma melhor qualificação e mudança de mentalidade empresarial e ambiciona a profissionalização da representação de classe como expressão da modernidade.
É importante salientar que o novo discurso produtivista não se destina tão somente a produzir dividendos políticos e simbólicos. Há uma preocupação efetiva com o uso de novas tecnologias e a implementação de novas formas de gestão, consideradas necessárias a uma maior eficácia da atividade agrícola” (Bruno, 2007: 14).
O agronegócio passou a incorporar também temas que antes eram debatidos apenas entre movimentos sociais, ONGs e sindicatos, como segurança alimentar, preservação ambiental, sustentabilidade, dando-lhe, porém, novos significados, o que, mais uma vez, também não deixa de ser uma resposta em relação à ação de tais organizações.
Atribui-se, nesse sentido, um novo valor às entidades de representação. Além da defesa do direito de propriedade, Bruno assinala que os produtores rurais ressignificaram o conceito da mesma, “como parte do processo de globalização e modernização das entidades de representação do chamado agronegócio, além de agregar valores sociais e ambientais aos
seus produtos, (...) como uma questão de marketing e reconstrução da imagem do produtor” (2008: 259).
Como dito anteriormente, esse foi um processo gestado ainda na década de 1980, durante a transição para a Nova República e foi se consolidando ao longo da década de 1990, tendo no estado brasileiro um ‘parceiro’ fundamental, em que pesem as críticas do setor a seu respeito, do que falaremos mais adiante. É inegável que os empresários saíram fortalecidos à medida que foram sendo adotados mecanismos de contenção das ações dos movimentos de luta pela terra e procedido ao esvaziamento da disputa ideológica da reforma agrária.
Mais recentemente, já no governo Lula, não faltaram incentivos à produção agrícola em larga escala voltada para a exportação, através de subsídios, incentivos fiscais, renegociação de dívidas e transferência de recursos públicos. Essa política veio no bojo das conseqüências sociais introduzidas pelo neoliberalismo no País, com o qual o atual governo não foi capaz de romper, configurando aquilo que Bruno (2007) classificou de “inexorabilidade de um determinado perfil histórico”, apresentando o agronegócio como única alternativa para o campo brasileiro.
Gráfico 2