A televisão e o conteúdo nacional independente

Jean Claude Bernardet e Maria Rita Galvão (1983) dataram de 1952 a primeira manifestação pública por parte de setores vinculados ao cinema sobre a televisão, que ainda estava nascendo. A manifestação foi feita pelo crítico, produtor e diretor Fernando de Barros, que escrevia uma coluna no jornal Última Hora, de São Paulo, durante a década de 1950. Barros se impressionou com a quantidade de aparelhos receptores comercializados na cidade de São Paulo e avaliou que o cinema iria passar por uma “radical transformação”, provocada pela chegada da televisão com seu fornecimento gratuito de imagem na casa das pessoas. Fernando de Barros conclamou os homens do cinema a se unirem rapidamente à televisão “enquanto os homens de TV ainda não são fortes”, mas o próprio crítico concluiu que “os homens de cinema não querem saber de nada, parece que eles têm o rei na barriga”. Para Bernardete Galvão (1983, p. 97), a chegada da televisão teria “[...] passado despercebida a todo mundo, inclusive àqueles que tanto se preocupavam em fazer filmes para o povo. A única exceção é Fernando de Barros, talvez devido à sua visão empresarial”. Parece ter havido um crescente interesse pela televisão a partir da segunda metade da década de 1950, embora, segundo Autran (2004), não haja pesquisas que possam comprovar essa hipótese.

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Em 1961, a exibição compulsória foi estendida para a televisão, que passou a ter que exibir um filme nacional de curta ou longa-metragem para cada dois estrangeiros. A exibição de filmes nacionais ou estrangeiros restringia-se há 30 minutos, entre 19h e 22h, e, no restante do tempo, não poderia exceder 20% da programação. Essas medidas estavam previstas no Decreto nº 50.450, de 12 de abril, que as justificava com os seguintes argumentos: a) a penetração da televisão e seu alto poder de insinuação doméstica exigem atenção do governo; b) a exibição de filmes estrangeiros pelas emissoras de televisão estava originando problemas de caráter social; c) cabia ao Poder Público preservar a cultura brasileira; d) era dever proporcionar meios de trabalho para os artistas e operários brasileiros; e e) era conveniente disciplinar as atividades comerciais das emissoras de televisão (BRASIL, 1961). Para tornar viável o cumprimento da cota, o Decreto estabeleceu que o Geicine devia promover planos de estímulo à produção de películas destinadas à televisão. Conforme Anita Simis (2008, p. 234), o decreto foi posteriormente revogado porque “o custo dos filmes ou seriados nacionais para a televisão superava a capacidade aquisitiva das emissoras”.

No ano seguinte, foi lançado o Decreto nº 544, de 31 de janeiro de 1962, com novas regras para a projeção de películas cinematográficas pelas emissoras de televisão. Havia dois tipos de cota. Uma era para os filmes estrangeiros, que poderiam ocupar 60 minutos de programação a cada três horas e trinta minutos, no horário compreendido entre as 15h30 e as 22h30. O texto indica que, no restante do tempo, deveria ser guardada a mesma proporção. A cota para o filme nacional era bem mais restrita. Limitava-se a um filme nacional por semana, produzido para a TV e com no mínimo 25 minutos de duração. Para serem exibidos, os filmes deveriam “ser considerados de boa qualidade pelo GEICINE, e não exceder de 50% do preço médio de filmes para a televisão de idêntica categoria” (BRASIL, 1962). Simis (2008) acredita que o Decreto possa ter proporcionado o aparecimento da produção de filmes em série para a TV, a exemplo de Vigilante rodoviário13 e Cidade aberta. Segundo a autora, o Geicine não apoiou a medida que previa a exibição compulsória de filmes na televisão.

A aproximação entre cinema e televisão não era um tema pacífico dentro da classe cinematográfica. Flavio Tambellini, que estava comandando o Geicine, creditava

13 _{O Vigilante rodoviário foi uma série com 38 capítulos produzida por Alfredo Palácios e Ary Fernandes,}

com patrocínio da Nestlé e apoio da agência de publicidade Norton. Os produtores consideraram a aventura um fracasso econômico, embora tenha sido um sucesso de público. Faltam pesquisas que busquem compreender por que o intercâmbio entre os dois meios parecer ser tão conflituoso

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a ineficácia da reserva de mercado na televisão ao alto custo da produção de filmes. Autran (2004) aponta que não houve por parte do Geicine nenhum interesse na regulação sobre a televisão, ainda que só para garantir a exibição compulsória de longas-metragens. O I Congresso da Indústria Cinematográfica Brasileira, em 1972, foi outro momento em que o repúdio à televisão foi explicitado. Carlos Guimarães de Mattos, presidente do INC, declarou no discurso de abertura do evento que o grande inimigo a ser enfrentado pelos filmes era a televisão. O INC foi gestado dentro do Geicine e em seu projeto não havia menção a qualquer atribuição relativa à televisão, demonstrando a falta de apetite do aparato institucional ligado ao cinema em assimilar tais competências.

Por outro lado, os cineastas não poderiam ignorar a existência da televisão, nem tampouco seu rápido desenvolvimento a partir da década de 1960. Nesse sentido, Gustavo Dahl foi um dos principais pensadores da corporação cinematográfica dedicado a analisar a relação entre cinema e televisão. Infelizmente os textos de Gustavo Dahl não foram compilados na forma de uma publicação, embora o pensador tenha doado à Cinemateca Brasileira sua produção intelectual, de modo que os pontos de vista aqui explicitados foram tomados da tese de Artur Autran (2004). Para o autor, Dahl, inicialmente, compreendia o advento da televisão como a libertação para o cinema gestado a partir da concepção industrialista, de cunho mais comercial, pois a TV ocuparia este espaço, libertando os filmes para cumprirem seu papel no campo da arte e da reflexão. Caberia à televisão o espaço do entretenimento. Essa concepção de cinema se encaixa no conceito de produto de uma cultura artística, e a produção televisiva, no conceito de indústria cultural, conforme descreveu Renato Ortiz (2006). Assim, cinema e televisão pertenceriam a territórios distintos, portanto, não havia por que pleitear espaço de exibição na TV.

Entretanto, na década de 1970, ocorreu uma alteração na postura de Dahl, que passou a reconhecer a amplitude e o alcance da televisão junto ao público. Nessa reelaboração, o cinema foi elevado à condição de pioneiro nas descobertas estéticas e de linguagem que depois seriam apropriadas pela televisão. Para Autran (2004), porém, esse argumento de Dahl não tem validade14. Segundo ele, Dahl refez sua concepção de

14_{Autran(2004)cita como exemplo a importância que a televisão adquiriu na renovação estética do cinema}

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televisão de modo a encontrar uma utilização para a televisão, que seria a divulgação do cinema nacional:

Essas idéias, consubstanciadas por Gustavo Dahl, perpassam o meio cinematográfico como autojustificativa para esta corporação profissional lutar pelo apoio do Estado. Ademais, elas podiam servir como caução para não se buscar relações mais fortes com a televisão, afinal poderia ocorrer alguma espécie de conspurcação estética e/ou ideológica (AUTRAN, 2007, p. 226).

Foi somente a partir da segunda metade da década de 1970 que a televisão passou a ser considerada pela política cinematográfica estatal. A Embrafilme produziu dois programas para a TV Educativa do Rio de Janeiro, Cinemateca e Coisas nossas. Além disso, com o intuito de estimular a produção para a televisão, lançou um programa de produção de pilotos, que, aparentemente, resultou num fracasso absoluto (AUTRAN, 2007). Para Autran (2004, P222.), quando a Embrafilme voltou sua atenção para a televisão, já estava configurada uma situação de muitos obstáculos para a parceria cinema/TV,

[...] por razões que começavam a se delinear mais claramente tais como: a resistência das emissoras – particularmente a TV Globo – em abrir espaço na programação para a produção independente nacional visto que a verticalização permitia maior controle de qualidade, de custo e ideológico; ausência de know- how por parte do pessoal de cinema no trabalho com os formatos e os gêneros da ficção para a televisão, absoluta disparidade de formas de produção, pois enquanto o cinema estava atrelado ao artesanato, na televisão já havia um processo industrial claramente constituído; concepções de público absolutamente distintas; a da televisão relacionando-se com o consumidor e a do cinema com o povo.

Na década de 1980 estourou o conflito ideológico dentro do campo cinematográfico, que se dividiu novamente em dois polos. Um lado compreendia a TV como produto da indústria cultural cuja função seria a de divulgadora do cinema nacional; o outro lado rechaçava a reserva de mercado e preconizava a aproximação por meio do conceito vago da democratização da mídia eletrônica.

pois o autor não apresenta os elementos que corroborem essa afirmação a respeito do mercado norte- americano.

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Na avaliação da Autran (2004), a dificuldade enfrentada pela produção cinematográfica para penetrar na televisão decorre do fato de o mercado já estar ocupado e, ao contrário das salas de exibição, por produto nacional, dificultando o uso do discurso nacionalista para justificar medidas de caráter protecionista. Além disso, o poder político das emissoras e o seu papel hegemônico como veículo de integração cultural do país fragilizam a posição do setor cinematográfico.

Após 50 anos da inauguração da televisão no Brasil, a presença da produção cinematográfica nacional na programação é baixa. Não há medidas legais no sentido promover a circulação dessa produção na tela pequena. Além disso, as televisões não compram conteúdo no mercado nacional, de modo que também não constituem um ambiente propício para a instalação e o crescimento da produção audiovisual independente, capaz de fornecer diversos conteúdos, tais como animações, séries e outros.

A chegada da televisão por assinatura em 1989, com sua multiplicidade de canais, suscitou, junto aos produtores independentes, a esperança de que esse quadro pudesse ser revertido, afinal, o grande número de canais necessitava de bastante conteúdo para preencher a grade. Esperava-se que a tecnologia promovesse a democratização na comunicação, mas na prática muito pouco aconteceu para o conteúdo nacional. As operadoras de televisão por assinatura optaram pela programação internacional, principalmente por razões econômicas, uma vez que o programa já chega testado em seu mercado de origem e com o custo amortizado.

Luiz Guilherme Duarte, numa publicação denominada É pagar para ver: a TV

por assinatura em foco, de 1996, apresenta um quadro demonstrativo da programação

exibida pelas principais programadoras nacionais em 1992, classificada por tipo e origem. A TVA, pertencente ao Grupo Abril, possuía canais de filmes, notícias, esportes, supercanal e clássicos. No canal de filmes, 99% da programação era de origem norte-americana e 1%, proveniente da Europa. A Globosat, das Organizações Globo, também oferecia canais de filmes, notícias, esportes e shows. Nos canais de filmes, o percentual de filmes norte-americanos e europeus era idêntico ao da TVA. A partir desses dados seria possível afirmar que a programação nacional independente estava excluída dessa televisão. Entretanto, a instalação da televisão por assinatura no país

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pode ter contribuído para um tímido florescimento da produção independente de audiovisual, descolada da produção cinematográfica.

Diferentemente da radiodifusão, na legislação da televisão por assinatura há uma pequena obrigatoriedade de exibição de conteúdo nacional independente. Trata-se do artigo 31 da Lei nº 8.977, de 1995, denominada Lei do Cabo, por reger apenas o serviço de distribuição de sinais mediante transporte por meios físicos (BRASIL, 1995). Outras modalidades de distribuição, como satélite ou micro-ondas, não estão cobertas por essa legislação. O artigo determina que a operadora de TV a cabo exiba em sua programação filmes nacionais, de produção independente, de longa-metragem, média-metragem, curta-metragem e desenho animado, conforme o regulamento.

O artigo foi regulamentado dois anos após a promulgação da Lei, em 14 de abril de 1997, pelo Decreto nº 2.206 (BRASIL, 1997). A norma traz alguns condicionantes para a programação, tais como promover a cultura universal e nacional, a diversidade de fontes de informação, o lazer e o entretenimento, a pluralidade política e o desenvolvimento social e econômico do país. O Ministério das Comunicações, em conjunto com o Ministério da Cultura, ouvido o Conselho de Comunicação Social, são os entes institucionais responsáveis por estabelecer diretrizes para o serviço, que estimulem e incentivem o desenvolvimento da indústria cinematográfica nacional.

Sobre a presença do conteúdo nacional independente na programação, o Decreto determina que as operadoras ofereçam ao menos um canal exclusivo para obras cinematográficas e audiovisuais brasileiras de produção independente. O Canal Brasil é resultado dessa obrigatoriedade. É uma associação entre a Globosat e o Grupo Consórcio Brasil, formado por Luiz Carlos Barreto, Zelito Viana, Marco Altberg, Roberto Farias, Anibal Massaini Neto, Patrick Siaretta, Paulo Mendonça e André Saddy. O Canal Brasil exibe, além de filmes de ficção e documentários, vários outros formatos de programas, muitos deles de produção independente. O Canal só está presentes nos pacotes mais amplos e caros.

57 1.3. TV aberta e TV por assinatura: características gerais

Televisão aberta e televisão por assinatura são atividades distintas, do ponto de vista jurídico, no Brasil. A primeira é definida como um serviço de radiodifusão, enquanto a outra se enquadra entre os serviços de telecomunicação. Mas a distinção jurídica entre radiodifusão e telecomunicação nem sempre existiu. Conforme o Código Brasileiro de Telecomunicações, a radiodifusão era incluída como um dos serviços de telecomunicações, definida como “a transmissão, emissão ou recepção de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza por fio, rádio, eletricidade, meios óticos ou qualquer outro processo eletromagnético” (BRASIL, 1962). Os outros serviços eram telefonia, telegrafia, telex, transmissão de dados, fac- símile, telecomando e radiodeterminação.

Até 1995, a competência para exploração do serviço de telecomunicações era restrita à União, que podia exercê-la diretamente ou mediante concessão a empresa submetida a controle acionário estatal. Nesse ano foi aprovada a Emenda Constitucional nº 8, com o intuito de extinguir o monopólio estatal e permitir a privatização do setor. Com isso, a União passou a ter o direito de delegar os serviços de telecomunicações à iniciativa privada, mediante autorização, permissão ou concessão. A proposta do Poder Executivo não tratava de radiodifusão, mas esse foi um dos itens que constou da pauta de negociações e a distinção entre radiodifusão e telecomunicação foi aprovada no Congresso Nacional. Para Ramos (2006, p. 59),

essa surpreendente modificação, que não constava no projeto original do governo, deixava clara uma dupla convergência de interesses: de um lado, o lobby da Abert, ao qual interessava livrar a radiodifusão de qualquer modificação legal, sobretudo de submissão a um órgão regulador autônomo. Do outro, a convicção do governo, firmada naquele momento, de que, se persistisse em uma mudança constitucional, cuja regulamentação mexeria com os interesses não só dos opositores da desestatização do Sistema Telebrás, como também com os interesses do mais forte grupo de pressão em ação no Congresso brasileiro – o dos proprietários de emissoras de rádio e televisão –, jamais conseguiria impor seu novo modelo institucional para as telecomunicações – privado e em regime de competição.

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A partir da Emenda Constitucional nº 08, foi possível aprovar um conjunto de leis com o objetivo de regular o setor de telecomunicações: a Lei nº 9.295, de 1996, conhecida como Lei Mínima das Telecomunicações e voltada para a telefonia celular (BRASIL, 1996), e a Lei nº 9.472, de 1997, denominada Lei Geral das Telecomunicações (LGT), que se destinava a regular os serviços de telecomunicações prestados em regime público, os serviços de telecomunicações prestados em regime privado, as redes de telecomunicações, o espectro de radiofrequência e a órbita, e a reestruturação e desestatização das empresas federais de telecomunicações, além de criar um órgão regulador para o setor (BRASIL, 1997). Apoiada pelo Congresso Nacional, a radiodifusão conseguiu ficar à margem das alterações no setor de telecomunicações, graças às mudanças promovidas na Constituição que distinguiu as duas atividades. “Assim, com essa separação, as futuras regulamentações exigidas pela Emenda nº 8/95 para as telecomunicações, inclusive a criação do órgão regulador, não surtiriam qualquer efeito sobre o rádio e a televisão” (MARTINS, 1999, p. 70).

Institucionalmente, as telecomunicações estão submetidas à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), e a radiodifusão, ao Ministério das Comunicações, que, no entanto, não tem competência para tratar das questões relativas ao conteúdo. Parte dessas questões cabe ao Ministério da Justiça, como a classificação indicativa, que sugere limites de faixa etária para a programação exibida. Atualmente, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) tem empreendido algumas disputas no sentido de impor regulamentação para limitar a propaganda de alimentos. Além disso, a Agência Nacional do Cinema tem a atribuição de fiscalizar o pagamento da Contribuição para a Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine), a ser paga pelas empresas que veiculam conteúdo nas emissoras de radiodifusão, entre outros. Para Ramos (2006), esse ambiente de fragmentação política e dispersão regulamentar favorece a hegemonia das empresas de radiodifusão, pois, sem um centro articulador, a regulação não obedece a estratégias que levem em conta aspectos referentes à pluralidade e diversidade, ficando exposta às forças de mercado, que acabam por conduzir a política de comunicação.

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Em 1922 ocorreram as primeiras emissões de rádio no Brasil e, no ano seguinte, nasceu a primeira estação brasileira, denominada Rádio Sociedade do Rio de Janeiro, de propriedade de Edgard Roquete Pinto e Henry Morize. A regulamentação para a radiodifusão chegou quase dez anos depois, em 1932, no governo de Getúlio Vargas. O Decreto nº 20.047, de 1931, atribuiu ao Estado competência sobre a radiodifusão, que passou a ser considerada de interesse nacional e com finalidade educacional (BRASIL, 1931). Esse Decreto é um dos principais pilares da legislação para o setor ainda em vigor, uma vez que a definição das características do serviço se manteve ao longo do tempo, mesmo enfrentando diferentes regimes:

Um dos principais pilares é a vinculação entre radiodifusão e interesse nacional. Essa ligação pressupõe o reconhecimento dos impactos gerados pela comunicação de massa, implicando em uma necessidade de contínuo monitoramento, por parte do Estado, da prestação dos serviços de radiodifusão por particulares (PIERANTI, 2011, p. 18).

Um ano depois, o Decreto nº 21.111 regulamentou a execução do serviço, detalhando sua natureza, sua destinação e o processo de outorga (BRASIL, 1932). Sobre a importância dos dois Decretos, Pieranti (2011, p. 17) afirma que:

O primeiro estabeleceu as bases para a exploração e a regulação do setor e o segundo, ao estabelecer critérios para a determinação de sanções, consolidou-se como principal documento para embasar as decisões dos agentes reguladores até a criação do Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT) na década de 1960.

A Lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962, denominada Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), nasceu a partir de um embate entre o governo do presidente João Goulart e os empresários do setor (PIERANTI, 2011). Após a aprovação do texto no Congresso Nacional, o presidente apresentou 52 vetos à lei, que modificavam bastante seu caráter. Os empresários do setor promoveram uma grande articulação no Congresso Nacional, inclusive com a criação da Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert), e conseguiram que os parlamentares derrubassem todos os vetos presidenciais, retomando o texto originalmente aprovado.

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Para Optou Jambeiro (2008), a regulamentação da radiodifusão no Brasil está sustentada sobre cinco pilares: a) restrição para participação de estrangeiros na exploração do serviço; b) serviço público, de interesse nacional e com propósitos educacionais; c) centralização das competências de concessão e controle da radiodifusão, no poder executivo; d) adoção do modelo comercial para o desenvolvimento da atividade e; e) controle político do serviço mantido por meio da destinação das verbas publicitárias governamentais e da escolha dos concessionários.

O CBT definiu a televisão como um serviço de radiodifusão destinado a ser recebido direta e livremente pelo público em geral. Esse serviço pode ser prestado diretamente pela União ou através de concessão ou autorização, por um prazo de quinze anos15, renovável por períodos sucessivos e iguais. A outorga é dada pelo presidente da República. A prestação do serviço de radiodifusão é restrita a brasileiros natos, ou naturalizados há mais de 10 anos, e 70% do capital tem que ser nacional, conforme a Lei nº 10.610, de 2002, que disciplina a participação de capital estrangeiro nas empresas de radiodifusão prevista na Emenda Constitucional nº 36, de 2002 (BRASIL, 2002).

As condições de funcionamento dos serviços de radiodifusão foram disciplinadas pelo Decreto nº 52.795, de 31 de outubro de 1963 (BRASIL, 1963). O serviço foi considerado de interesse nacional, com finalidade educativa e cultural, além de informativa. A União, os Estados e Territórios, os Municípios, as Universidades, as Fundações e as Sociedades Nacionais podem executar serviços de radiodifusão, mediante autorização, permissão ou concessão. Entes públicos, associações comunitárias e fundações necessitam de autorização para explorar a radiodifusão. O instrumento jurídico destinado às empresas privadas interessadas no serviço é a concessão, desde que antecedida de processo licitatório. A permissão está restrita ao rádio, quando este é operado localmente.

Compete ao presidente da República outorgar concessão ou autorização para exploração dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens de caráter regional