O acesso à informação é um direito universal consagrado pelos diferentes documentos legislativos de direitos humanos ou universais. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, aprovada em 26 de agosto de 17894, em seu art. 15 já dispunha que "a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua administração".
O direito de acesso à informação presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948·, em seu artigo 19, estaca que ―todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras‖.
Podemos dizer que o direito de acesso à informação é um avanço para que a sociedade limite as atuações do Estado. Neste estudo, dentre destas atuações desempenhadas pelo Estado, destacamos o importante papel que devem desempenhar os Tribunais de Contas no combate à corrupção e na má gestão dos recursos públicos.
Conforme Araújo e Sanchez (2005) a corrupção pode ser analisada por diferentes enfoques:
Existe uma falta de consenso quanto a uma conceituação geral do que seja corrupção. Uma das dificuldades é decorrente do fato de que qualquer definição de corrupção é condicionada pelo conjunto de instituições e valores de uma determinada sociedade em seu contexto histórico. (ARAÚJO, SANCHEZ, 2005, p. 139).
Porém, nos deteremos a sua dimensão sistêmica, conforme Figueiras:
É fundamental pensar a corrupção em uma dimensão sistêmica que alie a moralidade política - pressuposta e que estabelece os significados da corrupção como uma a prática social propriamente
4
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789). Disponível em: <
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0- cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html>.Acesso em: 23 out. 2015.
dita, na dimensão do cotidiano. [...] A corrupção deve ser analisada em uma dimensão sistêmica que considere, de um lado, a existência de valores e normas que tenham uma conformação moral e, de outro lado, a prática social realizada no âmbito do cotidiano de sociedades. [...] Dessa forma, quando dizemos, no plano do discurso político, que determinado agente A é desonesto, usou indevidamente os recursos públicos, cometeu uma improbidade administrativa, usou de clientelismo para se eleger ou simplesmente utiliza seu poder para obter alguma vantagem, julgamos que ele cometeu um ato de corrupção. (FIGUEIRAS, 2009, p. 6-7).
Deste modo, algumas das formas de se controlar a corrupção são pelas práticas da transparência como ativação da cidadania, pela accountability e pela participação da sociedade, em detrimento a uma cultura política tolerante às delinquências de agentes públicos corruptos.
Desta forma, outras fontes jurídicas foram promulgadas para ampliar a participação ativa da sociedade, como a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção5 da Assembleia-Geral das Nações Unidas, com fulcro no artigo 10, que dispõe que o acesso à informação pública é um dever dos estados no combate a malversação dos recursos públicos para evitar a corrupção:
Tendo em conta a necessidade de combater a corrupção, cada Estado Parte, em conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, adotará medidas que sejam necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública, inclusive no relativo a sua organização, funcionamento e processos de adoção de decisões, quando proceder. Essas medidas poderão incluir, entre outras coisas:
a) A instauração de procedimentos ou regulamentações que permitam ao público em geral obter, quando proceder, informação sobre a organização, o funcionamento e os processos de adoção de decisões de sua administração pública, com o devido respeito à proteção da intimidade e dos documentos pessoais, sobre as decisões e atos jurídicos que incumbam ao público;
b) A simplificação dos procedimentos administrativos, quando proceder, a fim de facilitar o acesso do público às autoridades encarregadas da adoção de decisões; e
c) A publicação de informação, o que poderá incluir informes periódicos sobre os riscos de corrupção na administração pública.
5
A Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5687.htm>. Acesso em: 23 out. 2015.
Ainda no exposto no art. 13 da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, assinada pelo Brasil Decreto nº 5687 de 2006, as seguintes medidas são adotadas:
1. Cada Estado Parte adotará medidas adequadas, no limite de suas possibilidades e de conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, para fomentar a participação ativa de pessoas e grupos que não pertençam ao setor público, como a sociedade civil, as organizações não governamentais e as organizações com base na comunidade, na prevenção e na luta contra a corrupção, e para sensibilizar a opinião pública a respeito à existência, às causas e à gravidade da corrupção, assim como a ameaça que esta representa. Essa participação deveria esforçar-se com medidas como as seguintes:
a) aumentar a transparência e promover a contribuição da cidadania aos processos de adoção de decisões;
b) garantir o acesso eficaz do público à informação;
c) realizar atividade de informação pública para fomentar a intransigência à corrupção, assim como programas de educação pública, incluídos programas escolares e universitários;
d) respeitar, promover e proteger a liberdade de buscar, receber, publicar e difundir informação relativa à corrupção. Essa liberdade poderá estar sujeita a certas restrições, que deverão estar expressamente qualificadas pela lei e ser necessárias para: i) garantir o respeito dos direitos ou da reputação de terceiros; ii) salvaguardar a segurança nacional, a ordem pública, ou a saúde ou a moral pública.
2. Cada Estado Parte adotará medidas apropriadas para garantir que o público tenha conhecimento dos órgãos pertinentes de luta contra a corrupção mencionados na presente Convenção, e facilitará o acesso a tais órgãos, quando proceder, para a denúncia, inclusive anônima, de quaisquer incidentes que possam ser considerados constitutivos de um delito qualificado de acordo com a presente Convenção.
As convenções tendo status de lei ordinária podem ser invocadas de forma imediata como fundamento para as ações de improbidade e procedimentos investigatórios. Esta Convenção foi promulgada e passou a vigorar no Brasil com força de lei no Brasil, buscando promover a participação da sociedade contra a corrupção nos Estados Partes integrantes e implementando políticas com base na integridade, na transparência e na accountability.
A Declaração Interamericana de Princípios da Liberdade de Expressão6 expõe que o acesso à informação é um direito fundamental, e com fulcro no seguinte item 4 dispõe que:
4. O acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo. Os Estados estão obrigados a garantir o exercício desse direito. Este princípio só admite limitações excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existência de perigo real e iminente que ameace a segurança nacional em sociedades democráticas.
A partir de 1990, ampliou-se no Brasil a mobilização de garantir maior acesso à informação pública devido às pressões externas, conforme destaca Malin:
Para além de pressões da sociedade civil e políticas de Estado, amplamente noticiadas por fontes oficiais e imprensa na web brasileira, considera-se que a construção do regime de acesso à informação no Brasil responda às pressões externas, entre elas exigências feitas a partir de 1990 por convenções, tratados, bancos multilaterais e instituições internacionais. (MALIN, 2012, p.15).
Destacamos o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos7, promulgado pelo Decreto nº 592, de 6 de julho de 1992, sobre atos internacionais que determina em seu artigo 19, que: ―toda pessoa tem direito à liberdade de expressão, incluídos os direitos de liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza.‖
A informação é, portanto, fundamental para o exercício da cidadania e é preciso favorecer o processo de conscientização dos indivíduos e, desta forma, expõe Dallari que:
[...] o primeiro passo para se chegar à plena proteção dos direitos é informar e conscientizar as pessoas sobre a existência de seus direitos e a necessidade e possibilidade de defendê-los. Afinal, quando alguém não sabe que tem um direito ou dispõe apenas de informações vagas e imprecisas sobre ele, é pouco provável que venha a tomar alguma atitude em defesa desse direito ou que vise à sua aplicação prática. (DALARRI, (2002, p. 69
).
6
A Declaração Interamericana de Princípios da Liberdade de Expressão. Disponível em:
<http://www.cidh.oas.org/basicos/portugues/s.convencao.libertade.de.expressao.htm>. Acesso em: 23 out. 2015.
7
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos. Disponível em: < >http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/d0592.htm>. Acesso em: 23 out. 2015.
No âmbito internacional, o tema ―acesso à informação‖ surgiu com maior ênfase com a política econômica russa chamada Glasnost. A democratização do poder e a efetiva participação dos cidadãos nas decisões políticas e econômicas na sociedade soviética teve como processo de reformas de natureza política a Glasnost na tentativa de eliminar a contradição entre fatos reais ocorridos e o que é informado para permitir aos cidadãos confiarem nas instituições soviéticas.
Glasnost significa transparência e posteriormente, a comunidade europeia também deu destaque ao tema, conforme afirma Santos:
No contexto das medidas preconizadas para alcançar uma maior Transparência no funcionamento institucional comunitário, destacam-se as que dizem respeito o acesso dos cidadãos europeus, e do público em geral, aos documentos produzidos e detidos pelos órgãos políticos e administrativos da União Europeia. (SANTOS, 2000, p.222).
Com a rede mundial de computadores, por intermédio da Internet, um caráter rápido e prático ao acesso à informação pública possibilitou o acompanhamento dos atos realizados pelos governos mundiais, dando um reforço à democracia de forma geral.
No Brasil, com Lei de Acesso à Informação foi adotado o regime jurídico de direito de acesso à informação que, segundo Malin:
[...] a aprovação da Lei nº 12.527/2011) no Brasil representa a adesão do país a um novo regime de informações, mais precisamente, ao regime jurídico de direito à informação pública que vem se manifestando globalmente através de leis nacionais e supranacionais, com força reestruturante da ordem social e política brasileira a ser monitorada e estudada
.
(MALIN, 2012, p. 2).Deste modo, a Ciência da Informação é uma das áreas de estudo que trata de compreender fenômeno da informação e por esta razão, pretendemos abordar por intermédio da Lei de Acesso à Informação a forma encontrada pelos Tribunais de Contas para disponibilizar os seus serviços, na forma da referida Lei.
Para tanto, faremos uma breve contextualização sobre o acesso à informação no Brasil.
3.2 Acesso à Informação Pública: Relação entre a Sociedade Civil e Estado