Com a acumulação de riquezas foi necessário o controle das atividades do Estado, dando origem aos Tribunais de Contas. Mileski (2003, p.176) aponta como pioneiro o Exchequer inglês no século XII. Segundo Speck (2000, p.28), o controle financeiro-patrimonial da administração pública tem raízes remotas e destaca o Tribunal de Cuentas Espanhol no século XV. Em Portugal, as Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, ambas jurisdicionadas a Império Lusitano, foram criadas para o controle das finanças públicas desde 1680.
Com a vinda da família real, em 1808, ocorreu a instalação do Erário pelo Rei Dom João VI e o Conselho da Fazenda tornou-se o responsável de verificar a execução das despesas públicas (FRANCO, 1994). Posteriormente, com fulcro no art. 170 da Constituição de 182412, o Conselho da Fazenda foi transformado em Thesouro Nacional.
Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de 'Thesouro Nacional" aonde em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em reciproca correspondencia com as Thesourarias, e Autoridades das Provincias do Imperio. (BRASIL. Constituição [1824]).
A iniciativa para a criação de um Tribunal de Contas no Brasil ocorreu em 182613, (mas o Tribunal de Contas da União somente foi criado em 1890, através do
12
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Constituição de 1824. ―Com a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi transformado no Tesouro Nacional pela Constituição monárquica de 1824, prevendo-se, então, os primeiros orçamentos e balanços gerais‖. Disponível em http://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/historia/historia.htm>. Acesso em: 12 abr. 2015.
13
PORTUGAL. Carta Constitucional (1826). Art. 136º - A Receita e Despesa da Fazenda Pública será encarregada a um Tribunal debaixo do nome de – Tesouro Público – onde em diversas Estações devidamente estabelecidas por Lei se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade. Disponível em: <http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/Carta_1826.pdf > Acesso em: 12 Dez. 2014.
Decreto 966-A14, de 07 de novembro de, por iniciativa de Rui Barbosa, Ministro da Fazenda na época. A primeira Constituição que fez a previsão do Tribunal de Contas da União foi a Constituição de 189115 em seu art. 89 e teve como atribuições liquidar as contas de receita e despesa e verificar sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Com a Constituição de 1934 foram ampliadas as competências do Tribunal de Contas da União e percebe-se um avanço nas suas atribuições conforme os artigos 99 a 102:
Art 99 - É mantido o Tribunal de Contas, que, diretamente, ou por delegações organizadas de acordo com a lei, acompanhará a execução orçamentária e julgará as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos.
Art 100 - Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, e terão as mesmas garantias dos Ministros da Corte Suprema.
Parágrafo único - O Tribunal de Contas terá, quanto à organização do seu Regimento Interno e da sua Secretaria, as mesmas atribuições dos Tribunais Judiciários.
Art 101 - Os contratos que, por qualquer modo, interessarem imediatamente à receita ou à despesa, só se reputarão perfeitos e acabados, quando registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspende a execução do contrato até ao pronunciamento do Poder Legislativo.
§ 1º - Será sujeito ao registro prévio do Tribunal de Contas
qualquer ato de Administração Pública, de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro Nacional, ou por conta deste.
§ 2º - Em todos os casos, a recusa do registro, por falta de saldo no crédito ou por imputação a crédito impróprio, tem caráter proibitivo; quando a recusa tiver outro fundamento, a despesa poderá efetuar-se após despacho do Presidente da República, registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso ex officio para a Câmara dos Deputados.
14
BRASIL. Decreto nº 966-A. Art. 1º É instituído um Tribunal de Contas, ao qual incumbirá o exame, a revisão e o julgamento de todas as operações concernentes á receita e despeza da Republica.
15
BRASIL. Constituição (1891). Art 89 - É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença.
§ 3º - A fiscalização financeira dos serviços autônomos será feita pela forma prevista nas leis que os estabelecerem.
Art 102 - O Tribunal de Contas dará parecer prévio, no prazo de trinta dias, sobre as contas que o Presidente da República deve anualmente prestar à Câmara dos Deputados. Se estas não lhe forem enviadas em tempo útil, comunicará o fato à Câmara dos Deputados, para os fins de direito, apresentando-lhe, num ou noutro caso, minucioso relatório do exercício financeiro terminado. (BRASIL. Constituição [1934]).
Dentre as atribuições destacam-se a de proceder ao acompanhamento da execução orçamentária; o registro prévio das despesas e dos contratos e como proceder ao julgamento das contas dos responsáveis por bens e dinheiro público, bem como a de oferecer parecer prévio sobre as contas do Presidente da República.
No art. 114 da Constituição de 193716 todas as competências trazidas pela Constituição de 1934 foram mantidas; exceto oferecer parecer prévio sobre as contas presidenciais. Na Constituição de 1946, foram mantidas todas as competências da Constituição anterior e acresceu a função de o Tribunal de Contas julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, nos parágrafos 1º e 2º do art. 76:
Art. 76 - O Tribunal de Contas tem a sua sede na Capital da República e jurisdição em todo o território nacional.
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, e terão os mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos Juízes do Tribunal Federal de Recursos.
§ 2º - O Tribunal de Contas exercerá, no que lhe diz respeito, as atribuições constantes do art. 97, e terá quadro próprio para o seu pessoal.
16
BRASIL. Constituição (1937). Art. 114 - Para acompanhar, diretamente, ou por delegações organizadas de acordo com a lei, a execução orçamentária, julgar das contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos e da legalidade dos contratos celebrados pela União, é instituído um Tribunal de Contas, cujos membros serão nomeados pelo Presidente da República. Aos Ministros do Tribunal de Contas são asseguradas as mesmas garantias que aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. (Redação dada pela Lei Constitucional nº 9, de 1945). Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao37.htm. Acesso em: 12 nov. 2014.
Na Constituição de 196717, ratificada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, os Tribunais de Contas ficaram como órgão auxiliar dentro do poder Legislativo. Ocorreu a exclusão da atribuição do Tribunal de Contas de examinar e julgar previamente os atos e contratos geradores de despesas, e também foi retirada a competência do Tribunal de Contas de julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões. Como inovação, deu-se incumbência ao Tribunal para o exercício de auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades dos três poderes da União, instituindo, desde então, os sistemas de controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com Auxilio a Corte de Contas, e do controle interno.
A Constituição Federal de 1988, conforme dispõe os artigos 70 a 75, com a sua promulgação, veio ampliar atribuições dos Tribunais de Contas e houve o fortalecimento da instituição. Isso fica perceptível a partir da própria forma de composição desta Corte:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros. (BRASIL. Constituição [1988]).
Foram resgatadas as atribuições dos Tribunais de Contas Brasileiros, destacando-se como órgão que têm a função de prestar informações, pareceres e relatórios para as Casas Legislativas, no que se refere à gestão e o controle da coisa pública. Esse exame é realizado por meio de um processo de contas e tem por base os relatórios elaborados por auditores, com opinativo do Ministério Público de
17
TCU. Breve Histórico. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/historia/ .Acesso em: 12 dez. 2014.
Contas, sujeitando-se ao devido processo legal dentro da Administração Pública.