Mapa 5: Município de São José do Seridó – RN
4. Agricultura familiar: Contexto e histórico de criação
Para entender a formação histórica da expressão agricultor familiar é preciso que se façam algumas ressalvas quanto ao ambiente onde ela se desenvolve. A formação do espaço rural brasileiro e as diversas transformações sofridas no período de modernização da agricultura tem forte influência na formação dessa categoria social. De certo modo, os processos que levaram a priorizar as grandes culturas (ex.: cana-de-açúcar, café e soja) evidenciaram a prioridade oferecida aos grandes produtores, de modo que o pequeno agricultor ficou à margem dos benefícios propiciados pelo Estado brasileiro para o desenvolvimento da agricultura, que esteve submetido à dominação de forças atrasadas que dominavam o rural brasileiro.
A agricultura no Brasil sempre teve importante papel na economia, o que essencialmente acontece por conta da sua capacidade de exportação, que ocorre desde o açúcar produzido na época em que o país era colônia de Portugal, até o momento atual, em que a soja e outras commodities, possibilitam receitas cambiais para redução de déficit da balança comercial. Disso, derivou- se o que pode se chamar de prioridades das ações públicas para as culturas mais relevantes, com suas consequências nas prioridades para o desenvolvimento da agricultura em larga escala (BASTOS, 2006).
Além desses fatores, a formação do rural brasileiro também teve suas peculiaridades. A atual configuração desse espaço nos remonta a observar o modelo de colonização aqui estabelecido. Esse ocasionou grande dispersão populacional, por onde as famílias “rurais” viviam isoladas, fazendo da fazenda um ambiente de povoamento, onde residiam o proprietário da terra e os trabalhadores rurais.
O rural que se expressa no Brasil é diferente de outros países, dotado de peculiaridades e de uma dispersão populacional bastante acentuada, o espaço rural brasileiro deve ser entendido através de sua dinâmica de relação com as elites e com as cidades. Com o tempo, essas elites mudaram do campo para a cidade, o que não impediu de que se mantenham os aparatos de dominação, o principal deles é a concentração de propriedade de terras. O papel periférico que era oferecido ao rural no Brasil é também expresso pelas práticas “coronelistas” adotadas ao longo do tempo por essa mesma elite agrária, já que a organização
agrária mantinha a dependência do grande fazendeiro que era o principal elemento aglutinador no meio rural (WANDERLEY, 2013).
Desse modo, o rural brasileiro está submetido à dominação de forças sociais arcaicas, que através dessa influência sempre priorizaram as grandes lavouras para atender as demandas internacionais por matéria prima, foi assim desde o açúcar, continuou com o café e segue hoje com a soja. Desse modo, a visão do rural agrário, que é local de atraso, se consolidou no imaginário popular, pois se os grandes proprietários de terra sempre foram dominantes. Então, qual opção teria o pequeno agricultor desprovido de terras a não ser se subordinar? Logo, a formação do rural brasileiro privilegiou o grande produtor, fato que ajudou esses grandes produtores em sua dominação, através da posse da terra e do controle da política. Desse modo, gerou uma enorme lacuna entre o campo e a cidade, e na medida em que se consolidava a grande propriedade exportadora, o poder da cidade sobre o campo foi materializado pelas elites agrárias.
Outro importante fator para a consolidação é o fato do país não ter distribuído terras através de uma reforma agrária. Dentro de tal contexto, como destaca Bastos (2006), as elites agrárias se constituíram de protagonistas do meio rural, no qual todos os outros atores envolvidos foram tratados com coadjuvantes.
De acordo com Wanderley (1998), o pequeno agricultor brasileiro, devido as suas condições, tornou-se um nômade, desprovido de terras e sujeito à sazonalidade das grandes lavouras de café, açúcar e algodão, onde vendia sua mão de obra, ou em regime de partilha, com o grande proprietário de terras.
Por meio disso, as elites agrárias travestiram seus interesses em interesses nacionais. Resultado disso é um sistema de crédito todo voltado para os setores preferenciais, tais quais: agropecuária, café, cacau, grandes engenhos de cana-de-açúcar e as grandes lavouras (BASTOS, 2006).
Assim, as elites agrárias consagraram seu domínio sobre o investimento estatal no meio rural, de maneira que outros pequenos atores do meio rural ficaram à margem desses benefícios. Como fruto do domínio dessas oligarquias agrárias sobre o Estado, temos um processo de modernização da base técnica da agricultura voltado para os setores exportadores e a posterior industrialização da agricultura: primeiro através da dissolução dos complexos rurais e a posterior
aglutinação das políticas públicas com a concepção dos Complexos Agroindustriais (CAIs), que através do crédito concedido pelo Estado e o capital internacional, se modernizou a agricultura no Brasil (BASTOS, 2006).
A modernização do campo no Brasil começa pelos anos de 1945/1950. Esse período é marcado pela mudança na base técnica da agricultura, e insumos químicos são introduzidos na produção e a agricultura deixar de ter base artesanal, passando a ser intensiva e mecanizada, com a introdução de maquinário. De acordo com Silva (1996), a agricultura brasileira ficou ainda mais dependente do mercado externo, já que a produção dependia essencialmente da importação de produtos químicos e máquinas.
A partir dos anos de 1960, a agricultura brasileira precisou passar por outra reorganização, a partir de uma nova intervenção do Estado, com a implementação dos Complexos Agroindustriais (CAIs). Isso implica em uma reorganização da agricultura visando integrá-la à indústria de insumos e processamento de matérias primas. Dessa maneira, o CAI passa a ser o principal meio de modernização da agricultura, visto que a agricultura só poderia se desenvolver se uma indústria voltada para ela também se desenvolvesse no país.
Neste caso, como destacado por Bastos (2006) apud Kageyama (1990), pode-se dizer que houve uma tentativa industrialização da agricultura, na medida em que está deveria se tornar ramo da indústria8. Contudo, é a partir dos anos de 1970 que esse processo se intensificou com o esforço do Estado para melhorar a produtividade da agricultura, através de crédito agrícola. Com isso, esperava-se que o rural, apontado como principal entrave ao desenvolvimento econômico nacional, incrementasse sua produção de alimentos, aumentado a oferta e, em consequência, tornando mais barato o custo de vida na cidade.
De acordo com Bastos (2006), os acadêmicos na época se dividiam entre diversas posições sobre a funcionalidade da agricultura. Deste modo, temas como reforma agrária foram deixados de lado, desde que se modernizassem os meios de produção no campo e que este contribuísse para o desenvolvimento econômico do país. Com isso, a integração entre agricultura e indústria demonstrava que os arranjos institucionais dos programas de governo buscavam
8 A visão de que a agricultura brasileira se industrializou ou deveria se industrializar era hegemônica no Brasil durante este período.
apenas ganhos imediatos, sem se preocupar com eventuais desigualdades sociais geradas pela priorização à agricultura intensiva, mecanizada e de grande porte (BASTOS, 2006).
Outro aspecto importante para entender essa exclusão do pequeno produtor é o poder político e econômico exercido pelas elites agrárias. Elas tiveram maior acesso a recursos e já tinham condição de se capitalizar devido ao tamanho da terra que dispunham. Desse modo, o pequeno produtor ficou à margem da modernização, em que qualquer tipo de produção agrícola teria de se adequar ao modelo de desenvolvimento adotado.
Com a crise fiscal vivida pelo Estado no fim dos anos 1970-80 e a posterior abertura comercial, a fragilidade do pequeno produtor familiar frente a um mercado já dominado por grandes produtores foi acentuada. Na medida em que esses pequenos produtores não conseguiram se modernizar e alcançar escalas de produção maiores, resultou no empobrecimento da população residente no campo brasileiro.
Assim, o processo de modernização e industrialização brasileira é visto como perverso (SILVA, 1996), já que causou danos sociais profundos. Como resultado disso, houve aumento na concentração de terras, o trabalho assalariado no campo aumentou e a disponibilidade de alimentos básicos diminuiu, devido a predominância de grandes lavouras no campo.
Após esse período, ocorreu uma reordenação dos estudos rurais por pesquisadores brasileiros, quando se intensificaram os debates acadêmicos para o tema da pequena produção familiar. No caso brasileiro, esta já foi tratada como agricultura de subsistência, agricultura camponesa, pequeno produtor rural e mais recentemente como agricultura familiar. Está última definição é fruto de institucionalização do Estado, sendo criada somente para fins de execução de políticas públicas o que faz a definição ser genérica e abranja características das diversas definições desenvolvidas durante o período.
A expressão “Agricultura Familiar” surge da tese de doutorado de Ricardo Abramovay, sendo utilizado por Eli da Veiga em estudos posteriores. Há nesse momento, grande esforço também de organizações internacionais como a FAO, para que o Brasil diferenciasse a agricultura patronal dos pequenos agricultores, para que criassem possibilidades de desenvolvimento dessa categoria (BASTOS, 2006).
Para Wanderley (1998), a agricultura familiar surge como uma “evolução” do camponês tradicional, assumindo também uma condição de produtor moderno nos tempos atuais. Porém, isso não vem acontecendo, pelo menos, devido a uma série de fatores, que vão desde a exclusão desse fator social da estrutura produtiva, marginalização no processo de modernização do campo brasileiro, até a falta de competitividade nos circuitos formais da economia.
Conforme Bastos (2006), a origem camponesa da agricultura familiar deriva da base técnica de produção de alimentos, neste caso, da tradicional, na qual o uso de maquinários e insumos químicos não é efetivo. Esse tipo de produção tem como base o uso da família como força de trabalho, de modo que boa parte da produção é usada para garantir a alimentação da família e para garantir as necessidades imediatas da família.
A agricultura familiar moderna se adapta às condições tecnológicas, sociais e econômicas em que estão inseridos; é dentro desta perspectiva que podemos comparar com o camponês tradicional. Este último ator desenvolve o que Wanderley (1998), através de diversos autores, descreve como praticante da policultura-pecuária, onde, por exemplo, ao mesmo tempo, os animais provêm a tração necessária e os insumos para a manutenção da produção. Isso possibilitou a fixação territorial dos camponeses numa perspectiva de futuro no campo, prosperidade no desenvolvimento de sua propriedade e enraizamento de valores tradicionais, ainda presentes na agricultura familiar moderna.
Nesse contexto, a pequena produção familiar também tinha caráter de subsistência, que devido às circunstâncias de incerteza da vida no campo a torna mais diversa, tanto nos meios de produção, quanto na sua forma de reprodução na sociedade. Um aspecto desse tipo de reprodução é observado na diversidade de atividades desenvolvidas pelos membros da família fora da propriedade.
Para Wanderley (1998), o conceito de agricultura familiar seria entendido como aquele pequeno produtor rural no qual a família é dona dos meios de produção e que assume a maior parte do trabalho no estabelecimento. Porém, a própria autora indica que agricultura familiar seria um termo genérico; por exemplo, nessa categoria estão compreendidos, também, os camponeses tradicionais, agricultores de subsistência e pequenos produtores. Categorias que eram até então tratadas separadamente.
Em paralelo, Bastos (2006) destaca que até os anos de 1970, no Brasil, havia a predominância do entendimento de que a pequena produção familiar tinha caráter de agricultura de substância e agricultura camponesa. Contudo, a partir do novo modelo de modernização da agricultura, a pequena produção familiar é agora identificada com entrave ao desenvolvimento econômico do campo, lhe sendo dada a alcunha de “pequeno produtor”. O autor destaca também que toda essa nova discussão surgiu do esforço de oferecer visibilidade a pequena produção familiar, muito pertinente na vida rural e que, ao longo da história, sofreu com a falta de políticas públicas eficazes para o seu desenvolvimento.
Enquanto isso, Navarro (2011) acrescenta que, para entender a formação do atual agricultor familiar brasileiro, é preciso ir às bases do desenvolvimento agrário, a partir da revolução verde nos anos 50 nos Estados Unidos, visto que esse foi o modelo da denominada ‘revolução verde’ brasileira, iniciada nos anos 60. As estruturas fundiárias dos países, ainda de acordo com Navarro (2011), eram parecidas, principalmente no fator de concentração da propriedade e no forte êxodo rural a partir da modernização do campo.
Além disso, Navarro (2011) destaca a falta de formação de uma sociologia rural apropriada. Desse modo, o tratamento dado a pequena produção familiar no Brasil surge de maneira distinta dos Estados Unidos. Lá, ela surge da necessidade de manutenção do homem no campo nos anos 20, com iniciativas da igreja e do governo. No Brasil, a expressão só vai surgir nos anos 90, ainda baseada no modelo farmer9 norte americano, mas com forte influência sindical,
o que fez com que institucionalização da categoria obedecesse a critérios sindicais, e não econômicos, tal qual a realidade empírica.
Factualmente, ambas as visões tiveram suas influências sobre como iria se dar o entendimento do que viria a ser o modelo de agricultora familiar que viria a ser consagrada pela sua posterior institucionalização. Sendo também válido destacar que o Estado brasileiro sempre foi o percursor do entendimento do que viria a ser a pequena produção familiar, sempre a definindo de acordo
9 A perspectiva do farmer vem da sociologia americana, com o tempo os farmers ou Family farmers incorporaram outros padrões tecnológicos a produção agrícola, a partir dessa mudança esses foram se incorporando a mercados capitalistas mais desenvolvidos. Como consequência enraizou-se uma visão de modernidade na pequena produção, o que tornou o farmer um produtor moderno entendido como um pequeno empresário/produtor; (NAVARRO, 2010)
com os modelos de políticas públicas adotadas durante todo o período anterior ao surgimento da expressão agricultura familiar.
Na constituinte brasileira de 1988 as organizações como CONTAG, CUT, DNTR e MST puderam debater e mostrar a realidade vivida por nossos pequenos agricultores. Esses movimentos sociais do campo haviam sido desarticulados durante o período da ditadura brasileira e a constituinte é um marco para os rumos do debate sobre o tema, por que sinaliza a mudança de postura das organizações da sociedade civil sobre o tema (GRISA, 2015).
A partir da criação do Plano Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PLANAF) em 1995, é que o Estado dava seu primeiro passo, no sentido de institucionalizar a agricultura familiar como categoria social, inicialmente o que seria somente uma linha de crédito para custeio. No ano seguinte, por pressão dos movimentos sociais, principalmente da CONTAG, e contando com o apoio de organizações internacionais como a FAO e BIRD, o PLANAF se tornou o Programa Nacional dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (PRONAF), principal linha de crédito para a agricultura familiar (LEMOS et al, 2014).
No primeiro momento, o PRONAF10 teve uma visão mais centrada na relação mercantil com os produtores, dando prioridade a agricultores considerados economicamente viáveis, o que acabou por excluir uma parte deles, porém a criação de linhas de créditos posteriormente corrigiu esta falha (FUSCALDI, 2010).
Mesmo assim, os movimentos sociais viram à necessidade de adequação do programa a realidade dos agricultores, o que ocasionou a criação da linha “B” do PRONAF em 1999, que se destinava a agricultores com menos capital e em vulnerabilidade social. Posteriormente, o programa se consolidou, criou mais linhas de crédito diferenciadas e se tornou a principal fonte de crédito para a agricultura familiar no país (GRISA, 2015).
Com a criação do PRONAF, os agricultores familiares, agora, além de contar com uma linha de crédito específica, foram reconhecidos como categoria social. Além disso, a implementação e execução do programa gerou novas possibilidades de relação dos agricultores familiares com o Estado, já que a categoria se institucionalizou.
10 O PRONAF foi cirando em 28 de junho de 1996, através do Decreto 1946, com normas consolidadas na resolução 2310, de 29 de agosto de 1996. (BASTOS, 2008).
Como apontado por Grisa (p. 28, 2015):
Trata-se da institucionalização do Pronaf, em 1995, que marcou o reconhecimento político e institucional do Estado brasileiro à categoria social, configurando-se um momento crítico que abriu possibilidades institucionais para a criação de novas políticas para a agricultura familiar. ”
Esta institucionalização é sem dúvida um marco, pois o Estado agora disporia de sua própria definição do que seria um agricultor familiar. Dessa forma, assim se definiu como:
[...] aquele que resida numa gleba de no máximo quatro módulos fiscais – ou próximo disso – e possua também as seguintes características: no mínimo 30% do total de suas rendas, agropecuárias ou não, sejam provenientes do estabelecimento; contrate até dois empregados permanentes/ano; e o valor bruto da produção não ultrapasse o limite máximo de 60.000 reais (BASTOS, p. 53, 2006).
Somente em 24 de julho de 2006 é que foi sancionada a Lei 11.326, que fornece um marco legal para a agricultura familiar. Por meio disso, possibilitou uma nova abordagem através de políticas públicas específicas para a categoria, além da inserção da categoria social nos dados estatísticos do governo e um arcabouço jurídico.
Então, de acordo com a Lei nº 11.326, é considerado agricultor familiar aquele que pratique atividades no meio rural e atenda aos seguintes requisitos:
I – Não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; II – utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; III – Tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento; IV – dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família (BRASIL, 2006).
A definição do governo é bastante ampla, pois nela cabem diversas categorias, dentre elas: pequenos produtores rurais, pescadores artesanais, assentados da reforma agrária, trabalhadores rurais, seringueiros, extrativistas, dentre outros. Nesse caso, há um entendimento de que definição de família rural não pode se limitar a questão agrícola e reduzida a vida econômica (BASTOS, 2006).
Em certo modo, essa definição genérica, veio a ser também consolidada como fruto das influências das duas perspectivas vindas do campo acadêmico.
Desse forma, Gemer (2002) apud Bastos (2006), destaca que a noção utilizada pelo Estado brasileiro consagrou uma visão híbrida, que orbita entre “a concepção chayanoviana e a do farmer, associando um estereótipo chayanoviano do produtor tradicional com uma imagem do moderno produtor- empreendedor-capitalista dos EUA” (BASTOS, p. 78, 2006).
É nesse ambiente que se consolida a agricultura familiar no Brasil, as lutas dos movimentos sociais, os debates sobre segurança alimentar, a criação do PRONAF e a institucionalização da categoria propiciaram a criação de uma série de políticas públicas voltadas para essa categoria até então bastante fragilizada.
Para Navarro (2010), a institucionalização da categoria foi uma vitória política e integrou de fato a pequena produção familiar ao crédito rural. Contudo, nos dias atuais, a categoria agricultura familiar delimitada pelo Estado já não comporta a heterogeneidade estrutural do rural brasileiro, o que vem dificultando o aperfeiçoamento das políticas públicas. Em todo caso, a atuação do Estado desde o início dos anos 90 tem buscado corrigir falhas históricas quanto ao desenvolvimento agrário.
Assumida sua importância estratégica na produção de alimentos, buscou- se desde então, formas de inserção do mercado, visto que esse fator era apontando como principal entrave ao desenvolvimento do grupo social. A posterior criação do PAA em 2003 vem de encontro com essa demanda, contudo, se faz necessário entender quais os mercados que os agricultores familiares acessam e quais suas características, o que faremos a seguir.