Aspectos e mudanças nos arranjos institucionais do PAA-LEITE e do

Para analisar os arranjos institucionais de ambos os programas, PLP e PAA-leite, objetos de estudo desta pesquisa, é preciso fazer alguns apontamentos e análises sobre eles e seus impactos sobre a bacia leiteira e para as indústrias de laticínios do RN, já que ambos, além dos beneficiários finais, são os dois segmentos foco dos programas em questão.

O Seridó potiguar desponta como região de maior potencial para o funcionamento dos programas, como já observado nos dados secundários, ali está presente boa parte produção da agricultura familiar do estado. Além disso, a região possui uma boa capacidade de processamento de leite instalada, mesmo que ociosa. Essa igual capacidade de processamento de leite é observada no RN e a ociosidade verificada no Seridó também é vista em todo o estado. Desse modo, os mercados institucionais tem sido importantes ferramentas para ativar essas unidades de processamento de leite.

O gráfico a seguir mostra que quando unidos, o PAA-Leite o PLP têm sido o maior ativador dessa capacidade de processamento do leite no RN.

Gráfico 15: Produção total de leite no RN, total de leite processados pelos laticínios algum tipo de inspeção e total de leite absorvido pelo PLP e

PAA-Leite

Os programas são importantes para a bacia leiteira, pois servem de porta de entrada dos pequenos produtores com as indústrias de laticínios, uma vez que os preços pagos pelas queijeiras do estado oscilam muito, e as indústrias se mostram como alternativa para o produtor. Apesar disso, nos dados expostos, é possível observar que no período em questão quase todo o leite processado pelas unidades de beneficiamento com algum tipo de inspeção sanitária são fruto da demanda produzido pelo PAA-Leite o PLP. Em 2011, 77% do total de leite processado pelas usinas são dos programas. No período analisado, em nenhum dos anos esse índice esteve abaixo de 74%, atingindo 85% em 2012, 79% em 2013, 74% em 2014 e 78% em 2015. Se os números forem observados em sua totalidade, nota-se que 78% do total de leite processado no período entre 2011 e 2015 teve como destino os programas.

O PLP é o maior responsável por gerar essa demanda de processamento de leite para os laticínios com algum tipo de inspeção, sendo responsável por comprar 68% do total no período assinalado. Além disso, quando o PLP começou suas atividades no RN, em 1986, praticamente fundou a indústria de laticínios no estado, visto que o processamento de leite em 1986 era de apenas 14 milhões de litros de leite. Em 1989, com quatro anos do PLP em execução, esse patamar chegou a 42 milhões de litros. Em 1986, 61% do leite processado pelas usinas com inspeção sanitária já eram adquiridos pelo PLP, em 1987 para 69%, em 1988 para 81%, e em 1989 essa marca atingiu 90%. Após a retomada do PLP em 1995, esses níveis baixaram, mas não a ponto de os mercados institucionais deixarem de ser a principal fonte de renda dessas indústrias (FREIRE, 1989; IBGE, 2018).

A Pesquisa Trimestral do Leite (IBGE, 2018) só começou a ser realizada em 1997. Desse modo, os anos de 1995 e 1996, que foram o da retomada do PLP não são possíveis de serem analisados. De todo modo, em 1997, com a lenta retomada do programa, apenas 18% do leite processado nas indústrias com algum tipo de inspeção sanitária tinha como destino o PLP. Contudo, a partir desse ano, esse nível só aumentou, sendo 24% em 1998, 72% em 1999, caindo para 62% em 2000, 59% em 2001 e voltando a subir para 58% em 2002. Além disso, desde sua criação em 1986, o PLP sempre foi executado a partir de um arranjo institucional híbrido, que passava o controle na seleção dos fornecedores

e execução do programa para essas indústrias de laticínios, ou seja, para os agentes do mercado.

Daí decorrem dois fatores que influenciam os acontecimentos posteriores, no que diz respeito às tentativas de executar o PAA-Leite e as tentativas de mudar o arranjo institucional do PLP, já em 2015. O primeiro fato é que o PLP, além de praticamente desenvolver a indústria de laticínios do RN, sempre foi o maior comprador de leite fluido pasteurizado, resultando em que parte dessa indústria se desenvolvesse exatamente para atender a demanda do programa, gerando assim, uma dependência14 _{de parte desse segmento para com o PLP.} O segundo fator é que o PLP adotou um arranjo institucional híbrido para sua execução. Nesse caso, significa dizer que as indústrias de laticínios são as que vão determinar os critérios para escolha de fornecedores, uma vez que não haviam regras para tal. A escolha ocorria ao prazer dos laticínios, o que causou distorções e oportunizou o aparecimento de atravessadores dentro do programa, que compravam o leite abaixo do preço estipulado pelo programa aos produtores e os entregava na porta do laticínio, diminuindo o custo dos laticínios com transporte. A seleção dos fornecedores acontecia baseada em critérios de competição encontrados em mercados mais desenvolvidos, onde critérios como escala de produção, regularidade no fornecimento e qualidade do produto imperam. Significa dizer que, em todo caso, as indústrias vão sempre tentar maximizar seus lucros através da redução de custos, ou seja, inserir a agricultura familiar no programa significa mais custos. Isso por que a agricultura familiar precisa de um arranjo institucional diferenciado para se inserir no programa, devido as suas limitações históricas e produtivas.

Desde 2003, a partir das primeiras tentativas para executar o PAA-Leite no Rio Grande do Norte, já ficavam claras as intenções dos laticínios em questão. A criação da Rede de Controle do PAA veio a ser concretizada exatamente como um contraponto a influência do sindicato dos laticínios, que afirmava não haver agricultores familiares produzindo no RN. As tentativas de cooptação do PAA-Leite esbarravam exatamente num componente importante do programa: a existência de regras claras sobre como o PAA deveria funcionar,

14 _{A dependência observada nesta pesquisa diz respeito a indústrias de laticínios com algum tipo de} inspeção sanitária (federal/estadual/municipal), que são as únicas habilitadas a processar o leite para posterior distribuição pelos programas.

uma rede de movimentos sociais cobrando sua execução e uma autoridade central que impedia qualquer desvio de finalidade programa. Aliado a esses fatores estava a SETHAS, que já executava o PLP, mas não conseguia executar o PAA-Leite, exatamente porque esse possuía outras regras e a SETHAS não tinha expertise para tal tarefa.

Apesar de todos os esforços empreendidos, o programa só veio a ser executado de fato em 2009. De acordo com o ex-gestor (entrevistado em campo), a SETHAS não possuía a expertise para executar o programa e solicitou ajuda a EMATER, como fala em sua entrevista: “O diretor do programa me chamou e eu colaborei nesse primeiro momento, já que a SETHAS não possuía contato com os agricultores” (Ex-gestor). Como resultado dessa primeira colaboração, o PAA-Leite conseguiu ser executado de maneira precária, utilizando R$ 1 milhão entre o período de 2003 e 2009.

Muito em função do apoio prestado pela EMATER, apesar de já executar o PLP a lógica de funcionamento do PAA-Leite não foi assimilada pela SETHAS, o que ocasionava o mau funcionamento do PAA-Leite nesse período (Técnico da EMATER e ex-gestor do PAA- Leite).

Ainda de acordo ex-gestor, de início, a principal dificuldade para EMATER executar o PAA-Leite dizia respeito a sua lógica de operação. Na época, o PLP também foi transferido para a EMATER. Operar duas políticas públicas semelhantes, de acordo com o entrevistado, acabou por gerar enormes dificuldades. Isso porque no PLP não haviam regras quanto aos participantes e a forma de pagamento. O PAA-Leite exigia conta bancária por parte do agricultor familiar e uma série de documentos, sendo a EMATER responsável por realizar essas ações. Enquanto no PLP essa relação do agricultor acontecia diretamente com o laticínio, somente a EMATER liberava os recursos mediante fornecimento de nota fiscal pelo laticínio.

Para contornar a situação, houve num primeiro momento uma uniformização da forma de pagamento dos dois programas. Outra importante articulação com PLP foi que os próprios laticínios, através da lista produtores do programa, mapearam quais fornecedores eram agricultores familiares e destinavam o leite destes para o PAA-Leite, como afirma o entrevistado: “A EMATER só recebia a lista de agricultores familiares portadores de DAP dos

laticínios para posteriormente fazermos a aquisição do leite e o pagamento” (ex- gestor, entrevista de campo).

Ainda de acordo com o ex-gestor, essa articulação facilitava a vida do agricultor familiar, já que ao acabar sua cota semestral de leite no PAA-Leite, ele passava automaticamente para o PLP e não ficava descoberto do ponto de vista da política. Em uma análise do desempenho do programa no período, é possível notar que o número de fornecedores do PLP chegou a ter 2.818 produtores, havendo queda a partir de 2013 e chegando a apenas 176 fornecedores em 2015.

Um importante entrave para a execução do PAA-Leite foi a resistência dos laticínios em inserir a agricultura familiar enquanto fornecedora do leite. Sobre esse fato, o entrevistado relata:

As indústrias que já estavam habituadas ao funcionamento do programa do leite estadual eram resistentes a aceitar o novo formato de pagamento direto na conta do produtor e diziam que não haviam agricultores familiares produzindo leite no estado. Esse fator foi ultrapasso a partir da seguinte maneira: em 2010 os recursos para o PLP começaram a diminuir e atrasavam cada vez mais os pagamentos, isso tudo devido à crise financeira que já começava a acontecer no RN. E o PAA-Leite tinha dinheiro em conta, então, na medida que nós fomos dando celeridade ao pagamento do PAA-Leite, foram aparecendo agricultores familiares e os próprios laticínios começaram a aparecer com eles (Técnico da EMATER e ex-gestor do PAA-Leite).

Logo, o fato do PLP estar com recursos em queda e atrasando o pagamento, fez com que o interesse pelo PAA-Leite aumentasse, ocasionando o começo das atividades do PAA-Leite no RN.

A EMATER teve papel importante para que o programa começasse a ser executado e não sofresse com as mesmas distorções sofridas pelo PLP. Isso porque o órgão mediava a inserção dos agricultores no programa e exercia controle sobre o pagamento, conseguindo eliminar a figura do atravessador e estabelecendo critérios de seleção de fornecedores baseados nas normas do PAA-Leite. Contudo, pela produção estar bastante dispersa em todo o RN, a proximidade com tanques de resfriamento era um critério a ser considerado.

Ainda de acordo com ex-gestor, a resistência em inserir o agricultor familiar e a começar a executar o PAA-Leite, residiam no fato de que no PLP os laticínios recebiam o bolo total dos recursos, sendo responsável por posterior pagamento aos produtores. Isso ocasionou distorções no PLP, a exemplo do não

pagamento do preço referencial pelo litro de leite em algumas regiões do estado e até mesmo o não repasse do pagamento aos agricultores. Como observado anteriormente, os arranjos institucionais adotados pelo PLP anteriormente acabaram por influenciar até mesmo a execução do PAA-Leite.

Nos primeiros anos, ainda houveram outras dificuldades, tais quais: falta de Declaração de Aptidão (DAP) por parte do produtor familiar e estouro dos limites pagos semestralmente aos produtores. Isso ocasionava na devolução de recursos, mas de acordo com o gestor do programa entrevistado, a modernização do sistema de controle do PAA-Leite e a busca ativa por fornecedores corrigiu essas falhas. Contudo, a inserção dos agricultores no PAA- Leite também foi limitada pela defasagem no preço, que não era alto o suficiente para remunerar bem a atividade. O limite semestral é também um empecilho, uma vez que ele não é cumulativo entre semestres não tendo como respeitar o período de lactação das vacas.

Outro fator limitante do PAA-Leite para a inserção da agricultura familiar é a resistência dos laticínios em operar com esse grupo social.

De acordo com o gestor do programa (entrevistado):

Enquanto no PLP temos 13 laticínios operando, no PAA-Leite só tínhamos 8, sendo que 3 foram suspensos. A resistência em operar porque o preço é mais baixo, a questão burocrática do convênio e a produção espacialmente pulverizada, demanda um custo maior. Embora eles não precisem distribuir o leite para o consumidor final, que é o que acontece no PLP (Técnico entrevista).

Outra limitação apontada pelo técnico diz respeito aos custos inerentes a produção de leite bovino, diferente de outros tipos de atividades, esta têm muitos custos agregados, por causa do consumo de rações e de outros insumos.

Já no PLP, as mudanças no modo de operar o programa começaram a ser feitas a partir de 2010. Como já visto antes, com a chegada do PAA-Leite e do PLP, a EMATER sugeriu unificação das regras, para que obtivesse uma melhor execução de ambos os programas. Esse processo de unificação foi consagrado em 2015, através do decreto que regulamentou o novo PLP, e de acordo com ex-gestor da EMATER, a elaboração envolveu diversos órgãos do governo do RN:

Houve uma solicitação para moralizar no RN, para tornar este mais eficiente. [...] Devido problemas relacionados a desvios de finalidade e outros problemas que se comentavam sobre o PLP, a elaboração do novo formato envolveu, a EMATER, a SAPE, SETHAS e próprio governador. Houveram ainda 3 reuniões no âmbito da Câmara Técnica do Leite (TECLEITE) e uma no conselho de desenvolvimento rural sustentável do estado. Houveram também reuniões com o a ANORC, o SINDILEITE, o sindicato das indústrias de laticínios, com a FETRAF, com a FETARN e com o MST. Todas para tratar do novo formato, usamos como referência o modelo do PAA-Leite, o relatório da CPI do Leite e um estudo sobre o perfil dos produtores de leite do RN (ex- gestor da EMATER).

Deste modo, o novo formato do PLP foi de fato discutido com todos os setores interessados de onde partiu o desenho do programa. De acordo com o ex-gestor, houve boa receptividade de quase todos os envolvidos nos novos arranjos, destacando-se a exceção do Sindicato dos Laticínios, que desde o início foi contra o novo modelo. Com o passar do tempo, essa resistência ao novo modelo também se estendeu ao SINDILEITE e à ANORC, sendo o principal empecilho ao novo arranjo exatamente a criação de cotas para a agricultura familiar. Contudo, o discurso de que não haviam agricultores familiares produzindo não saiu como planejado e a defesa dessas três entidades é de que não houvesse diferenciação entre fornecedores.

Ainda de acordo com o ex-gestor, outra dificuldade era a resistência do sindicato dos laticínios, a mediação da EMATER para inserção de novos fornecedores e a forma de pagamento proposta: o pagamento direto na conta do agricultor. Primeiro que a perda do controle sobre quem fornece o leite, de imediato, gera um aumento nos custos de capitação do leite. Já a outra resistência, como visto anteriormente, deriva do fato do que a perda do controle total dos recursos por parte desses laticínios, que são dependentes dos programas. Na outra ponta, os movimentos sociais ficaram satisfeitos com o novo modelo, uma vez que toda política de inclusão no mercado para agricultura familiar é de interesse desses movimentos. Como destacado por ex-gestor entrevistado, a grande mudança no PLP é que a inserção no programa agora passaria pelo crivo da EMATER, retirando esta atribuição dos laticínios.

O constante atraso do pagamento por parte do programa é também apontado como um entrave na inserção dos agricultores familiares, visto a necessidade destes de retorno rápido para prover a manutenção do rebanho. O ex-gestor diz que a alternativa buscada para solucionar esse problema foi:

Um diálogo com o Banco do Brasil e Banco no Nordeste para que fossem realizadas operações de custeio, e estes custeios uma vez cedido aos fornecedores, serviriam de capital de giro, provendo a manutenção do rebanho e melhorando a execução do PLP (ex-gestor, pesquisa de campo).

Além das já apontadas, a dispersão espacial também seria um empecilho, deste modo, a EMATER fez um mapeamento dos tanques de resfriamento que poderiam ser utilizados pelo programa. Todo o processo culminou na construção de rotas feitas através de GPS, para facilitar toda a logística de coleta do programa. No que diz respeito a produtividade desses agricultores, o ex-gestor destaca que a agricultura familiar tem plena capacidade para cumprir com suas obrigações, embora houvessem questionamentos quanto a isso, destacando que houveram visitas técnicas aos fornecedores cadastrados para aprovar sua viabilidade.

O ex-gestorainda expõe os principais problemas para executar o PLP no antigo arranjo institucional (ainda em vigor), pois existia uma mistura de problemas a serem resolvidos e as regras de controles inexistentes dificultavam a resolução destas complexas questões, como citado abaixo:

A completa falta de controle, esse era aspecto mais frágil do programa. Não tinha como saber quem efetivamente entrega, quem efetivamente entrega, a quantidade entregue, a qualidade do leite entregue aos agricultores, a qualidade do leite que é entregue ao consumidor final, os locais de recepção do leite e seu acondicionamento, as pessoas responsáveis pela distribuição do leite e a forma como faziam a distribuição, a não observação de critérios de quem recebia o leite, a quantidade que cada um recebia e a regularidade (ex-gestor, pesquisa de campo).

Outro fator que dificulta a gestão do programa do PLP é seu trânsito entre secretarias, pois, como foi visto, a ida do PLPpara a EMATER melhorou a transparência e a inserção dos agricultores no programa. Contudo, a parte de distribuição de leite se tornou precária, isso porque a EMATER não possui a expertise para lidar com o público de beneficiários. Esse fato pode ser visto no PAA-Leite, pois a EMATER só conseguiu contemplar seu público alvo com plenitude a partir de 2017. O novo arranjo do PLP buscou solucionar isso a partir da gestão conjunta com a SETHAS, que ficaria responsável pela distribuição do leite aos consumidores finais. Contudo, toda a gestão do PLP foi transferida para a SETHAS, em um claro indicativo de que o PLP não vai ser executado nos

novos moldes, uma vez observada a lógica de execução que o programa esteve sob a gestão da SETHAS.

Além dos fatores destacados, no final de 2015, quando a execução do novo PLP era iminente, o Sindicato dos Laticínios judicializou o processo. Questionando aspectos contidos no edital de licenciamento de laticínios, uma liminar foi concedida em favor dos sindicatos no último dia do expediente do judiciário no ano, o que postergou a decisão final da justiça somente para março do ano seguinte. A justiça deu ganho de causa a EMATER, e após esse fato o sindicato não recorreu à justiça. Contudo, até o fechamento deste trabalho o PLP ainda não havia sido executado nos novos moldes, apesar da busca dos motivos para tal, não obtemos informações relevantes a respeito.

Já na SETHAS, o novo gestor do PLP afirmou que até aquele momento não havia tido contato com nenhum agricultor e que ele mesmo não sabia o motivo que levou o programa a ser movido para a SETHAS, mas afirmou que a partir dali só seriam aceitos produtores que haviam sido selecionados pela EMATER anteriormente, fato que não ocorreu até agora. O que nos leva entender que o novo arranjo institucional foi abandonado, uma vez que a execução do PLP vem sendo postergada paulatinamente.

Como já mencionado anteriormente, a inserção da agricultura familiar nos mercados institucionais depende de um arranjo institucional diferenciado, isso porque os agricultores possuem diversas dificuldades: incapacidade de percorrer longas distâncias para entregar o leite, falta de capital para investir na propriedade e dificuldade para produzir alimento para o rebanho. Combater essas fragilidades exige uma série de políticas públicas e o PRONAF é a ferramenta ideal para financiar a produção de pequenos produtores, sendo acessada (nesta pesquisa) por pelo menos 80% deles.

A dispersão espacial da produção de leite constatada por BASTOS (2009) foi combatida através de ações conjuntas entre MDS, MDA e a EMATER. De acordo com o ex-gestor do PAA-Leite, foram firmados convênios para a instalação de tanques de resfriamento. O funcionamento destes dependem de parceria entre EMATER, produtores e laticínios. Como observado na pesquisa de campo, para ter acesso a esses tanques, os agricultores familiares se juntam em associações de produtores. O local para instalação do tanque é acordado entre as partes, havendo locais adquiridos ou construídos por essas associações

e locais cedidos pelas prefeituras locais. O pagamento das despesas desses prédios e equipamentos são feitos pelos produtores, que abrem mão de alguns centavos em cada litro de leite para isso. Em caso de quebra e necessidade de manutenção de algum equipamento, o laticínio é quem arca com os custos. Esse