ALTA DENSIDADE VA

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Fonte: Autor (2011) adaptado de Acioly & Davidson (1998: 17).

A suposição é de que altas densidades garantem a maximização dos investimentos públicos, incluindo infra-estrutura, serviços e transporte, e ainda permitem a utilização eficiente da quantidade de terra disponível. Poderemos também conseguir altas taxas de retorno do investimento público e uma maior geração de recursos através da coleta de taxas e impostos urbanos, assumindo-se que haverá benefícios advindos da concentração de pessoas, atividades e unidades construídas. Entretanto, devemos ser cautelosos, pois assentamentos humanos de lata densidade podem também sobrecarregar e mesmo causar uma saturação das redes de infra-estrutura e serviços urbanos, colocando até uma maior pressão de demanda sobre o solo urbano, terrenos e espaço habitacional, o que consequentemente produzirá um meio ambiente superpopuloso e inadequado ao desenvolvimento humano. [sic]

(ACIOLY & DAVIDSON, 1998: 16-17)

Do ponto de vista ambiental, uma estrutura espacial ineficiente e mal ordenada pode diminuir a qualidade de vida, aumentando o tempo gasto em transporte, aumentando a poluição do ar e contribuindo para a expansão desnecessária da área urbanizada sobre as áreas naturais. Mas também o empobrecimento da qualidade ambiental pode reduzir a produtividade do sistema urbano como um todo. Daí a emergencial discussão sobre a sustentabilidade urbana para os tempos atuais, pois em cidades de menor qualidade ambiental, a ausência de controle e regulação sobre os processos de urbanização tendem a acentuar os quadros de piora na qualidade de vida das pessoas que habitam a cidade. No aspecto urbano, a estrutura espacial está em constante evolução, assim, a falta de consenso político ou de uma visão clara sobre o desenvolvimento espacial somados aos efeitos combinados dos regulamentos de uso da terra e

de investimentos em infraestrutura podem se tornar inconsistentes entre si, potencializando implicações negativas e impactos sobre a urbe que, num futuro, se tornarão onerosos aos cofres públicos e à sociedade. Portanto, é importante que os municípios possam acompanhar as tendências espaciais de desenvolvimento urbano e tomar as medidas corretivas regulamentares caso esta tendência seja contrária aos objetivos municipais e interesses coletivos. O urbano face a sua complexidade inerente exige uma visão sistêmica dos processos que constituem a cidade e deu desenvolvimento. Nas economias de mercado os municípios não só podem influenciar a forma de desenvolvimento urbano por meio do design apenas, como também por meio da implementação de um sistema coerente e consistente de normas de uso da terra, investimentos em infraestrutura e aplicação de impostos ou incentivos territoriais. Pois as condições econômicas externas estão em constante mudança e são imprevisíveis em médio e em longo prazo – a exemplo das constantes crises internacionais na economia global – afetando diretamente a cidade e o processo de planejamento e investimentos. Em longo prazo, a forma da cidade dependerá da maneira como o mercado imobiliário reagirá aos incentivos e desincentivos criados por regulamentos, investimentos, infraestrutura e impostos sobre a cidade. Assim, as cidades e seus respectivos departamentos de planejamento urbano devem acompanhar permanentemente a evolução da estrutura espacial da cidade, ajustando-a e equilibrando-a à natureza dos incentivos e desincentivos sobre a ocupação do espaço.

No caso brasileiro especificamente, o déficit em planejamento urbano é muito mais complexo, pois apresenta deficiências cultuais e estruturais extremas. A falta de sinergia entre o poder executivo – que deve priorizar o interesse

público e coletivo acima de tudo na regulação territorial e aplicação de investimentos –, o poder legislativo – que deve ser atuante, dinâmico e eficiente na formulação da lei e dos mecanismos corretivos –, e o poder judiciário – que deve responder aos interesses sociais sobre a cidade de forma rápida, desburocratizada e imparcial – emperra a atuação de um planejamento urbano mais eficiente. Cabe ressaltar que o processo de planejamento participativo é essencial nas economias de mercado, pois ele mede o grau de interesse público e atuação do coletivo sobre o espaço urbano, característica bastante evidente nas cidades classificadas como as de melhores qualidades de vida. Também é o processo participativo um agente controlador e fiscalizador da sociedade, possível de minimizar ou mesmo dirimir o grande problema conjuntural da corrupção no processo de planejamento e gestão das cidades e da própria constituição social de uma nação.

Quais são as densidades apropriadas à áreas residenciais em cidades? A resposta para isso é algo como a resposta que Abraham Lincoln deu à questão. „Qual deve ser o comprimento das pernas de um homem? Longas o suficiente para alcançarem o chão, disse Lincoln‟. Assim é, densidades apropriadas à áreas residenciais em cidades são uma questão de performance. Elas não podem estar baseadas em abstrações sobre as quantidades de solo urbano que idealisticamente devem ser alocadas para tal-e-tal número de pessoas (vivendo em alguma sociedade dócil e imaginária). Densidades são muito baixas, ou muito altas, quando frustram a diversidade da cidade ao invés de estimulá-la. Nós temos que olhar para densidades muito da mesma maneira como olhamos para calorias e vitaminas. Quantidades certas são quantidades certas por causa de como se comportam. E o que é correto difere em instâncias específicas. (JACOBS, 1961, apud ACIOLY & DAVIDSON, 1998:

Bertaud (2003) realizou pesquisas em cerca de cinqüenta grandes cidades ao redor do globo, em mais de vinte países, analisando a forma urbana das denominadas “economias em transição” e das “economias de mercado”, de países “pobres e ricos”, nas palavras do autor. Com o intuito de se mapear a economia urbana de grandes regiões metropolitanas em distintas partes do planeta, foram realizados gradientes de densidade populacional em vários estágios de análise, caracterizando os potenciais determinantes da forma urbana e da densidade de distribuição das pessoas na cidade. O foco das pesquisas se situou sobre a renda, a população e a natureza do regime regulatório do espaço. Em menor grau foi considerado as restrições físicas e naturais (geografia física) e o modelo de transporte.

A diversidade de resultados é um marco em suas pesquisas, pois as densidades urbanas identificadas em muitas cidades se afastam de modelos padrões, independente de sua localização ou modelo econômico. Contudo, a regulamentação do uso do solo é um marco na ordenação de cidades e nos modelos de padronização da ocupação e, assim, das respectivas densidades. Países com regulamentação urbana mais repressiva como África do Sul, Coréia e Rússia possuem maior planificação de gradientes de densidade populacional. Por outro lado, países de menor controle regulatório e maior liberdade econômica estão propensos a uma menor padronização da densidade urbana, pois há maior atuação de agentes imobiliários sobre o espaço da cidade.

As densidades urbanas foram calculadas por meio da divisão da população urbana municipal (censo de 1990) pela área construída, em cidades da Ásia, América do Norte e Europa. Foram definidas como área construída as

edificações, incluindo ruas e estradas adjacentes, parques e espaços abertos menores que 4 hectares. Parques e espaços abertos maiores que 4 ha e aeroportos não foram computados como áreas construídas. Os limites das áreas urbanas foram obtidos por meio de mapas de uso do solo, fotos aéreas ou imagens de satélite. Em alguns casos os limites das áreas construídas estão contidos dentro dos limites administrativos municipais, mas na maioria dos casos, a construção se expande por uma região além-município, estabelecendo-se grandes áreas urbanas de conurbação. Nestes casos, a densidade corresponde à área metropolitana (exemplo de Nova York, Nova Jersey e Long Island).

Bertaud (2003) afirma que densidade é uma interpretação cultural e não está correlacionada com o nível de renda, ou seja, cidades ricas como Cingapura, Hong Kong e Seul possuem alta densidade, como também renda muito maior do que muitas cidades bem menos densas, por outro lado, cidades da América do Norte possuem baixa densidade e renda elevada. A densidade também não está relacionada ao clima e nem ao sistema econômico de cada região ou país, assim, cidades da Europa têm densidades similares independentemente da relação entre as antigas economias socialistas ou capitalistas e suas respectivas regiões de influência no século passado. Assim, entende-se que as densidades são, naturalmente, produtos da força de mercado, mas a força de mercado reflete o nível de consumo, daí então a cultura é estabelecida como componente chave no processo urbano. O autor afirma que não há densidade ótima, pois quando a cultura se desenvolve é provável que as densidades mudem lentamente, refletindo essa mudança cultural ao longo do tempo. A ampla gama de densidades encontradas ao redor do mundo, em cidades

economicamente bem sucedidas, mas também em distintas situações socioeconômicas, ambientais e culturais, mostra que por enquanto não há nenhuma evidência de densidades incontroláveis. (Figuras 96 e 97)

As densidades são, naturalmente, o produto das forças de mercado, mas as forças do mercado refletem as escolhas de consumo e, portanto, a cultura. Por estas razões, não há densidade ótima; quando a cultura evolui é provável que as densidades também passem a mudar lentamente, refletindo os novos aspectos culturais. A ampla gama de densidades encontradas nas cidades economicamente bem sucedidas mostra que, por enquanto, não temos nenhuma evidência de densidades incontroláveis.

(BERTAUD, 2011: 02)42

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“Densities are of course the product of market forces, but market forces reflect consumer choices, hence culture. For these reasons, there is no optimum density; when culture evolves it is likely that densities will also slowly change reflecting the cultural shift. The wide range of densities found in the above list of economically successful cities shows that, as yet, we have no evidence of unmanageable densities.”

[Tradução nossa]

Figura 96 Comparativo entre a densidade populacional média em áreas construídas nas 52 regiões metropolitanas pesquisadas.

Figura 97 Comparação de densidades urbanas em sete cidades do mundo: Jacarta, Paris, Moscou, Xangai, Berlim, Londres e Nova Iorque. Aqui estão representadas as três

dimensões da densidade: a superfície da área construída, a forma da área construída e o modo como a densidade populacional está distribuída.

As cidades europeias (principalmente da Europa Central e Oriental) enfrentam alguns dilemas quanto ao acesso às habitações, pois a pressão por edifícios de escritórios em áreas centrais que a princípio eram residenciais acabam por diminuir o estoque habitacional. Mesmo com o declínio populacional e a diminuição de indivíduos por habitação, o quadro geral é de déficit. A recomendação de Bertaud (2003) é a regulamentação amparada por estudos de custos e benefícios, assim, o planejamento habitacional e das ocupações e respectivas densidades podem se associar ao melhor acesso e custo-benefício para governo, investidores e moradores. Entretanto, o autor afirma que na maioria dos casos é correto evitar o desenvolvimento de habitações unifamiliares nas áreas periféricas. O monitoramento das cidades deve seguir critérios técnicos definidos, observando a relação entre as estruturas espaciais e o efeito do ambiente regulador. Para tanto se deve mapear a ocupação do solo, mensurar as densidades correspondentes e os preços de habitações, bem como a mudança no custo habitacional, controlando-se assim o acesso da população à cidade e suas partes.

Para Bertaud (2003), a forma de se planejar e regular a cidade está incorreta na maioria dos casos, pois o modelo de legislação, a exemplo dos Planos Diretores, é estático e não acompanha o dinamismo urbano ao longo do tempo. Os planejadores devem prever planos e modelos dinâmicos como a cidade, e o autor sugere como exemplo o acompanhamento de preços de terrenos, imóveis e aluguéis ao longo do tempo como uma forma de medir o nível de acesso à cidade. Deste modo, compreende-se que tal acompanhamento imobiliário pode ser útil na orientação da legislação fundiária e na implementação de investimentos futuros de infraestrutura primária.

A regulamentação do uso do solo é uma das ferramentas mais importantes no processo de planejamento urbano e regional, tendo em vista as facilidades tecnológicas atuais, tais como a disponibilidade de imagens de satélite ou fotografias aéreas, bem como o avanço nos processos de mapeamento e georreferenciamento computacional e softwares, o acompanhamento das alterações na dinâmica urbana do uso do solo possui um custo relativamente baixo. Todavia, uma metodologia de aferição métrica sobre o território deve ser conceitualmente bem fundamentada, empiricamente implementável e de custo razoável e, por fim, passível de cálculo e aplicação para diversas realidades urbanas em diversos tempos, para que hajam comparações eventuais dos processos.

A forma urbana afeta tanto os custos de transporte e habitação (BERTAUD, 2002; 2003), quanto o custo de loteamentos, infraestruturas e manutenção desses sistemas (MASCARÓ, 2005, 1989; BERTAUD, BERTAUD & WRIGHT JR, 1988; ZMITROWICZ & DE ANGELIS NETO, 1997). Apesar da estreiteza conceitual na definição de eficiência energética em relação à forma urbana, Newman & Kenworthy (1989; 1999), pois os autores só analisam a inversão proporcional entre o aumento do uso de gasolina e a diminuição da densidade, contudo, a dependência automotiva e encarecimento do transporte público num sistema urbano de baixa densidade induz à maiores consumos de combustível per capita e, consequentemente, maiores índices de emissão de gases fósseis.

Os graus de industrialização elevados em cidades mais compactas também induzem a altas taxas de emissão de gases. Por exemplo, apesar de usar menos gasolina e possuir um PIB menor que as grandes economias mundiais,

as emissões soviéticas (atual Rússia e países do leste europeu) - inclusive as atribuídas ao transporte - são geralmente em níveis comparáveis às dos Estados Unidos. O autor ainda reforça que o aumento do tráfego nas últimas décadas nos países da antiga União Soviética, juntamente aos fatores de baixa qualidade dos combustíveis, à frota automotiva envelhecida e de tecnologia ultrapassada, resultaram em altos índices de poluição do ar. Contudo, alguns autores defendem que a distância de deslocamento ou a mobilidade encurtam conforme há um aumento da densidade, porém, o tempo gasto por deslocamento por milha ou quilômetro percorrido é, em muitas situações, maior com o aumento da densidade (BERTAUD, 2003; CHESLOW & NEELS, 1980; LEVINSON & KUMAR, 1997; BENTO et al., 2003). Malpezzi (1999) afirma que cidades norte-americanas com gradientes de densidades mais íngremes e as cidades com maior densidade no centro têm menor tempo de trajeto diário para seus habitantes. No entanto, parece óbvio que o tempo de deslocamento por km ou milha percorrida por um automóvel é muito menor que o de um ônibus, pois o automóvel segue direto ao destino se comparado com o transporte público. Quanto à bicicleta ou ao trajeto a pé, torna-se importante frisar as diferenças entre tais modalidades e seus benefícios para a saúde das pessoas e meio ambiente. O que nem sempre é contabilizado nas pesquisas são os fatores positivos e negativos na qualidade de vida das pessoas em distintos sistemas urbanos.

A circulação de mercadorias, pessoas, informação, veículos, entre outros vetores urbanos, determinam a mobilidade e o grau de deslocamento no tecido urbano. A morfologia e a densidade por sua vez definem áreas que agregam redes, serviços, funções espaciais e especiais na tessitura da cidade, definindo

pontos nodais concêntricos que agregam redes ou conexões dos sistemas urbanos, equipamentos ou áreas comerciais num determinado centro (“coração” comercial e geográfico da cidade), também denominado de CBD (Central Business District). Sobre essa conjuntura, a morfologia das cidades pode determinar tecidos monocêntricos e policêntricos. Geralmente os planejadores, gestores e alguns teóricos do urbanismo defendem essa dissociação entre ambas as modalidades morfológicas, ou seja, ou a cidade é monocêntrica ou policêntrica. Porém, Bertaud (2003) defende a tese de que nenhuma cidade é “puramente monocêntrica ou puramente policêntrica”, mas que toda cidade possui graus de mono ou policentrismo de forma indistinta. O desafio está em se propor um índice de dispersão capaz de ser aplicável no monitoramento de uma morfologia monocêntrica como também para uma policêntrica.

Tradicionalmente, os planejadores urbanos e os economistas consideram que uma cidade é ou monocêntrica ou policêntrica, dependendo da localização da atividade principal e dos centros de varejo. Na realidade, nenhuma cidade é puramente monocêntrica ou puramente policêntrico. As cidades têm apenas graus de monocentrism e policentrismo. Em uma classificação realista das cidades haveria um

continuum entre muitas cidades monocêntricas para

muitas cidades policêntricas, com a maioria das cidades situadas no meio.

Em geral, as cidades policêntricas não contêm dois ou três centros, mas um grande número de centros de pequenas dimensões. Esses centros não agem como CBD para as áreas vizinhas, eles não são o centro de mini-cidades. Devido a sua acessibilidade do resto da área metropolitana, são pontos de condensação de emprego e comércio. Sua área de influência é, na

verdade toda a área metropolitana. Se não fosse, as grandes cidades policêntricas teriam a produtividade ligada à escala de seus elementos componentes. Em uma cidade muito policêntrica, o emprego e o comércio são amplamente distribuídas entre muitos pequenos centros, e as viagens que eles geram são amplamente distribuídas em toda a área metropolitana. Por outro lado uma cidade monocêntrica teoricamente pura se geram apenas viagens ao longo de seu raio.

(BERTAUD, 2003: 19)43

Apesar da média de densidade ser praticamente idêntica entre algumas cidades de nacionalidade, cultura e região distintas, a distribuição dessas densidades no tecido urbano pode ser completamente diversa em cada situação (Figura 100). Para verificar essa observação Bertaud (2001a; 2001b; 2001c; 2003; 2004; 2010) desenvolveu um procedimento metodológico de análise urbana capaz de interpretar essas particularidades a respeito da densidade populacional numa mesma cidade, conforme a distância radial de

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“Traditionally, planners and urban economists consider that a city is either monocentric or polycentric, depending on the location of the main employment and retail centers. In reality no city is purely monocentric or purely polycentric. Cities have only degrees of monocentrism and polycentrism. In a realistic classification of cities there would be a continuum between very monocentric toward very polycentric cities, with most cities located in between.

In general, polycentric cities do not contain two or three centers, but a large number of small centers. These centers do not act as CBD for the surrounding areas, they are not the center of mini-cities. Because their accessibility from the rest of the metropolitan area, they are points of condensation of employment and commerce. Their catchment area is in fact the entire metropolitan area. If it was not, large polycentric cities would have the productivity linked to the scale of their component elements. In a very polycentric city, employment and commerce are widely distributed among many small centers, and that the trips they generate are widely distributed across the metropolitan area. By contrast a theoretically pure monocentric city generates only trips along its radius.” [Tradução nossa]

(BERTAUD, 2003: 19)

uma área central alocada (CBD). Desta forma, buscou-se traçar perímetros radiais a cada quilômetro a partir do CBD dentre as cidades estudadas, nas quais seria medido o grau de densidade nessas áreas demarcadas, estabelecendo-se assim “gradientes de densidade” ao longo de raios a partir do centro urbano estabelecido. O autor propôs ainda um índice de dispersão, no qual as cidades de Brasília (3,26), Johanesburgo (1,91) e Moscou (1,25), respectivamente, se situaram entre as mais dispersas dentre as cidades estudadas (BERTAUD, 2001a: 19).

Figura 98 A área construída nas cidades de Atlanta (EUA) e Barcelona (Espanha)

representadas na mesma escala.

Para Bertaud (2004) não há dentre as diversas estruturas espaciais estudadas uma organização espacial “ótima” ou “ideal”, mas sim algumas vantagens que podem ser otimizadas e alguns problemas que podem ser minimizados ou evitados. Assim, orienta-se que para se tentar mudar uma estrutura espacial urbana se devem reduzir as viagens motorizadas, evitando-se gradientes de densidade positivos conforme se distancia do CBD, evitando-se também uma urbanização dispersa entre vazios urbanos e territórios ocupados de forma descontínua. Pois estes modelos morfológicos de ocupação tendem a ser mais caro para se operar e apresentam muitos efeitos secundários negativos a serem evitados. Mas o autor afirma que as estruturas espaciais são muito rígidas e de difícil alteração no padrão construtivo, ou seja, é mais fácil diminuir a densidade urbana do que aumentá-la, como também fazer uma cidade monocêntrica se tornar policêntrica do que o oposto.

Os planejadores podem influenciar a morfologia urbana de forma indireta apenas, pois as forças de mercado a longo prazo interferem de maneira muito mais efetiva sobre o espaço urbano, desta forma, ao planejador urbano cabem três ferramentas principais de resposta e restrição às forças do mercado: os regulamentos de uso da terra, investimentos em infraestrutura e, finalmente, a