Análise das consequências da aplicabilidade da LIA em casos concretos

A presente análise que se faz acerca da improbidade administrativa é de suma importância para que se possa entender de fato qual a eficácia e a aplicabilidade da referida Lei nos fatos reais e concretos.

Destaca-se que a pesquisa vai abordar dois casos concretos seleciondos para que se analise como vem sendo e como já foi aplicada a LIA em casos concretos no âmbito dos municípios, sem no entanto, esgotar tema.

Essa análise jurisprudencial nada mais é do que uma avaliação pontual de como a Lei nº 8.429/1992 foi aplicada aos fatos concretos. É pesquisada a realidade distrital, em duas comarcas do Estado do Rio Grande do Sul, buscando mostrar se as sanções e penalidades cumpriram ou não com sua finalidade de coibir atos ímprobos, desonestos e às vezes imorais.

Utilizam-se as jurisprudências como um parâmetro para a análise, pois através desses julgamentos, as normas jurídicas são passíveis de interpretação e de mutação constitucional, quer dizer como na realidade a Lei vai ser aplicada ao caso concreto. Tendo em vista essa tentativa de normatizar e consolidar a aplicação dos julgados é que passamos a analisar o que apresentam as mais variadas jurisprudências que se baseiam na Lei nº 8.429/92.

Mas antes mesmo de adentrar de fato na apreciação das jurisprudências, deve-se fazer menção ao procedimento administrativo e as ações judiciais que são utilizadas para a apreciação dos atos e dos fatos que contenham em seu desenvolvimento ou em seu resultado atos ímprobos. (ALEXANDRINO; PAULO, 2015).

Veja-se o que Alexandrino e Paulo (2015, p. 997) explicam sobre o assunto: “A Lei 8429/1992 permite que qualquer pessoa represente a autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade (art.14)”.

A aplicação que rege a LIA está baseada em processo administrativo e ações judiciais, tendo o primeiro caso um caráter procedimental, utilizado para apuração de fatos de improbidade administrativa, mediante a instauração de processo administrativo disciplinar regulado pelos arts. 15 e 16 da referida Lei. Na visão de Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2014, p. 177-178), mais na teoria do que na prática,

[...] não é correto ter o processo administrativo como condição para o ingresso da ação de improbidade. Será sempre admissível o ingresso imediato da ação judicial, mesmo quando não tenha existido o processo instaurado e conduzido pela Administração Pública ou o inquérito civil instaurado pelo Ministério Público.

Na verdade, os autores (2014) supracitados não estão afirmando que o processo administrativo não é obrigatório, mas que se presta muito para esclarecer e preparar a ação de improbidade, tendo em vista o disposto no art. 17, § 6º da Lei nº 8.429/92:

A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.

Percebe-se, assim, que nos termos do dispositivo, "a norma exige do autor a instrução da petição inicial na ação de improbidade com documentos ou a justificativa para que não ocorra tal instrução" (NEVES; OLIVEIRA, 2014, p. 5).

Uma última observação se faz necessária e relaciona-se com o procedimento judicial, nos termos do art. 17, caput da LIA, a qual prevê que a ação principal seguirá o rito ordinário. Entende-se que a ação de improbidade administrativa distingue-se "[...] das ações cautelares de indisponibilidade de bens e sequestro [...]" e, que a sua propositura como ação principal, uma ação de conhecimento "[...] buscará o reconhecimento do ato ímprobo e a consequente condenação dos réus ao ressarcimento do patrimônio público", razão principal da ação. (NEVES; OLIVEIRA, 2014, p. 187).

O primeiro caso que chama a atenção é sobre a aplicabilidade da Lei de Improbidade - Lei nº 8.429/92 - aos Prefeitos Municipais do Rio Grande do Sul, em sede de Ação Civil Pública e julgada pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, em 2012, em razão do disposto nos arts. 1º e 2º, da Lei em comento, a seguir colacionado:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.492/92.

APLICABILIDADE AOS PREFEITOS MUNICIPAIS. COMPETÊNCIA DO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU. RECEBIMENTO DA INICIAL. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE MATERIALIDADE E AUTORIA. Preliminar de intempestividade recursal afastada. APLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS. A Lei de Improbidade Administrativa, em razão do disposto em seus arts. 1º e 2º, aplica-se aos agentes políticos. A Reclamação nº 2.138/DF não gera efeitos erga omnes, na esteira da jurisprudência do STF. Inexistente incompatibilidade com [...]

(TJ-RS - AI: 70048049993 RS, Relator: Almir Porto da Rocha Filho, Data de Julgamento: 15/08/2012, Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 03/09/2012, grifos do texto original).

Segundo o processo de Agravo de Instrumento n º 70048049993, julgado em 15.08.2012, pela Segunda Câmara Cível, pelo Desembargador Almir Porto da Rocha Filho, existe indícios de materialidade e autoria,

porque se está a investigar justamente a prática de atos ímprobos frente à Prefeitura Municipal, sendo que, por óbvio, em havendo contratações ilegítimas autorizadas pelo demandado, estas sucederam de forma obscura, com o escopo de dificultar a identificação do autor. (AI n º 70048049993).

Observa-se que a Lei de Improbidade Administrativa neste caso teve eficácia e aplicabilidade, uma vez que dispõe no seu art 1º, in verbis:

os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.” (artigo 1º, caput).

O Des. Rocha Filho (2012, p. 3), sustenta em sua decisão, que o artigo 2º da LIA não deixa dúvidas quanto à extensão do conceito de agente público, sendo ele:

todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Então, constata-se, assim, que a eficácia jurídica produziu resultados na esfera dos agentes políticos no âmbito municipal, especialmente aos prefeitos e ex-prefeitos, uma vez que com a documentação acostada na Ação Civil Pública houve a caracterização da improbidade administrativa. Observa-se que, a atuação dos autores estava em desacordo com a lei e suas ações estavam marcadas pela desonestidade, fora dos padrões mínimos de lealdade exigíveis para os agentes públicos e políticos no exercício de suas competências.

Porém, observa-se que ainda não há total eficácia da LIA, mas que em alguns casos consegue atingir seus objetivos, porém ainda necessita de mais interesse por parte dos nobres julgadores, para que cada vez mais se possa utilizar a LIA e cumprir com o papel à que ela foi criada.

Conforme comentários de Mauro Pazzaglini Filho (2011, p. 32):

Improbidade administrativa é mais que mera atuação desconforme com a singela e fria letra da lei. É conduta denotativa de subversão das finalidades administrativas, seja pelo uso nocivo (ilegal e imoral) do Poder Público, seja pela omissão indevida de atuação funcional, seja pela inobservância dolosa ou culposa das normas legais. Decorre tanto da desonestidade e da deslealdade, quanto da inidoneidade ou da incompetência do agente público no desempenho de suas atividades funcionais. (RIO GRANDE DO SUL, 2013A) Não cabendo responsabilização objetiva para fins de condenação de agente público.

Resta evidente que os agentes políticos se submetem ao regime de responsabilidade da LIA, sendo competência do juiz singular processar e julgar as ações de improbidade administrativa movidas contra prefeito ou ex-prefeito municipal. Por outro lado, deve-se deixar claro que as regras relativas à

responsabilidade política dos prefeitos e ex-prefeitos emanados do Decreto nº 201/67 coexiste perfeitamente com o regime de responsabilidade da Lei de Improbidade Administrativa.

O segundo caso é referente a Apelação Cível nº 70048076434, movida pelo Município de Sapucaia do Sul/RS, após Ação Civil Pública interposta pelo Ministério Público, que tramita na Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, sendo o relator Luiz Felipe Silveira Difini, o qual decidiu em 24/04/2013 o seguinte fato em análise:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO CAUTELAR. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE SAPUCAIA DO SUL. SUPOSTA FRAUDE EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DIRECIONAMENTO DA LICITAÇÃO A EMPRESA DE UM DOS RÉUS COM A AJUDA DOS DEMAIS. PRELIMINARES. REJEIÇÃO. I. Prescrição intercorrente. Inocorrência. Processo não paralisado por mais de cinco anos por desídia do autor. II. Aplicabilidade da LIA aos agentes políticos. Matéria já pacificada na Corte. III. Mérito. a) Necessária a análise das alegações relativas às cláusulas contratuais e sua legalidade para apuração dos atos de improbidade administrativa no caso concreto. b) Edital de licitação com pontos relevantes: a quantia exigida como capital social da empresa licitante e a forma de remuneração pelos serviços prestados. Prova do direcionamento do certame para a empresa de um dos demandados. c) Objeto da licitação muito questionado à época (possibilidade ou não de concessão do referido serviço público por envolver poder de polícia). d) Comprovação da prática de atos ímprobos por cada um dos demandados em conluio para formalizar um certame ilícito. Sanções fixadas de acordo com a conduta de cada réu.

PRELIMINARES REJEITADAS, À UNANIMIDADE. APELO

PARCIALMENTE PROVIDO, POR MAIORIA. (Apelação Cível Nº 70048076434, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Silveira Difini, Julgado em 24/04/2013)

(TJ-RS - AC: 70048076434 RS, Relator: Luiz Felipe Silveira Difini, Data de Julgamento: 24/04/2013, Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 02/05/2013).

Conforme apelação acima se trata de um caso de suposta fraude a processo licitatório, onde fora alegado o direcionamento da referida licitação para as empresas dos réus. As preliminares arguidas foram rejeitadas e o apelo foi parcialmente provido, como visto acima.

Na tentativa de afastar a legalidade do processo, fez-se de tudo para tentar demonstrar a prescrição, por hora afastada, então por ser a improbidade

administrativa uma matéria constantemente utilizada e já pacificada pelas cortes, sendo assim tranquila sua aplicação aos agentes políticos, passam a ater-se ao mérito no terceiro ponto, onde se constrói toda a matéria fática do processo, sobre cláusulas contratuais, edital, objeto da licitação e, por fim, a comprovação da prática dos atos ímprobos por cada um dos demandados.

Visto no caso prático que a LIA mais uma vez teve sua parcela de contribuição para evitar que a improbidade pelos atos fraudulentos em licitações e atos da administração pública municipal causasse prejuízo ao erário, pois ao afastar as possibilidades da apelação, verifica-se que a aplicabilidade da lei está sendo alcançada, justamente por estarem presentes os requisitos para sua aplicabilidade. Igualmente, cabe ressaltar que a sua aplicabilidade e a sua eficácia estão ligadas a análise feita pelos julgadores, sendo esta criteriosa e coesa, possibilitando que de fato se alcance a imputação aos agentes políticos que praticam tais atos.

No caso acima mencionado, verifica-se que a apelação atende aos objetivos da LIA, pois por inúmeras vezes os agentes políticos buscam se livrar das sanções com argumentos até de prescrição, mas ao serem afastados, observa-se, então, o êxito da aplicabilidade e a possibilidade concreta da sua eficiência.

Ainda, pode se afirmar que a configuração da improbidade vai depender das provas trazidas aos autos, pelo Ministério Público e a imprescritibilidade das ações, são argumentos que geram muita polêmica e interpretações variadas, mas isto não livra o agente político de ser responsabilizado, pois a Constituição Federal consagra uma exceção a regra geral quando se reporta ao ressarcimento do erário.

CONCLUSÃO

A improbidade administrativa está presente em diversos pontos da vida administrativa, tanto do agente, quanto da própria administração pública. Então para coibir tais condutas foi criada a Lei nº 8.429/92, a Lei de Improbidade Administrativa.

Constatou-se que, a LIA está sendo uma mola propulsora que estimula as mudanças. A releitura das situações e a criação de novas condutas se fazem necessárias, apresentando uma conotação positiva na evolução social e, principalmente, na evolução administrativa, onde o administrado passou a observar e guiar-se pela normatização da lei, para que não se torne um mal descontrolado, tendo um ganho socioeducativo conjuntamente com a punição aos casos concretos.

Igualmente, com esta pesquisa ficou demonstrado que, a partir disso a lei alcança seus objetivos e que ninguém está livre de ser responsabilizado por seus atos, mesmo que de certa forma e muitas vezes de maneira limitada.

Observou-se que, os agentes públicos e políticos, com a edição da Lei nº 8,429/92 estão, de certa maneira, modificando o seu agir para evitar que atos ímprobos e indecentes se tornem uma rotina na atividade administrativa e politica, caminhando na direção de mudanças, uma vez que, quanto à aplicação da lei há uma maior eficácia.

Constatou-se, após análise da Lei nº 8.429/92 - conhecida como Lei de Improbidade - a qual regulamenta o art. 37, § 4º da CF/88, que esta poderá ter eficácia jurídica sem ter a eficácia social ou o contrário, pois os sentidos são distintos.

De fato, notou-se que a principal diferença entre ambas é que a eficácia social só é alcançada quando a maioria da comunidade a quem esta norma é dirigida a cumpre, enquanto que a outra basta cumprir com exigências formais para sua satisfação (BARROSO, 2006). A LIA se enquadra perfeitamente nestes institutos, ou seja, tem eficácia social e jurídica.

Decorrente deste estudo, entende-se que a eficácia e a aplicabilidade das normas jurídicas e constitucionais foram fundamentais para que se constatasse que a LIA não tem a eficácia que a sociedade espera que se tenha de uma lei que surgiu com o intuito de implementar instrumentos de governança capazes de garantir o controle da gestão pública, os padrões éticos e a eficiência administrativa.

O Estado, mediante atuação de órgãos públicos e instituições, tais como o Ministério Público, procura solucionar os conflitos existentes no âmbito da administração pública e, assim, controlar as ações praticadas visando burlar o sistema e também procuram combater a improbidade administrativa.

Conclui-se que a normatização a partir da LIA veio contribuir na busca por solução dos problemas causados pela má gestão pública e seus ineficientes gestores, onde vemos de forma muito atual que as demonstrações de incapacidade e da prática de atos ímprobos são cada vez mais visíveis e de muita repercussão em nossa sociedade.

Deste modo, observou-se que a causa principal para o aumento acelerado dos casos de improbidade se da em função da repercussão que essa matéria ganha no cenário nacional.

Nesse contexto em que se verificou uma busca incessante pela aplicação da lei, cada vez mais de maneira eficiente, percebeu-se que há uma preocupação mundial relativa aos atos desonestos, ímprobos, que afetam o sistema jurídico e político. Isto tem abalado a credibilidade dos gestores públicos, especialmente dos agentes políticos, que com seus próprios atos enquanto gestor de recursos públicos estão comprometidos com as irregularidade e seus próprios interesses.

Em síntese, a Lei de Improbidade Administrativa, Lei nº 8.429/92, busca de certa forma balizar tudo aquilo que estiver ao seu alcance, e de forma mesmo que dificultosa busca coibir e corrigir as falhas ocorridas pela má gestão e seus gestores ineficazes ou incapazes, onde os diversos atos são responsabilizados e tendem a alcançar quem os realiza, demonstrando que a LIA tem eficácia aos casos concretos.

Como conclusão final, após analisar casos concretos ficou demostrado que a LIA é uma ferramenta utilizada pelo meio jurídico, uma vez que seu objetivo é combater a corrupção, a improbidade. Observou-se que a improbidade administrativa requer uma série de mudanças culturais e institucionais, uma vez que a gestão pública não pode ser entendia como um assunto particular ou pertencente ao gestor público.

Por derradeiro, deve-se dizer que esta pesquisa veio ao encontro dos anseios deste acadêmico que atua na área política e pública, pois verificou que a probidade administrativa tem como fundamento o respeito, a moral e a honestidade. Estas são características básicas que devem ser observadas por todos aqueles que se relacionam com o Estado e a administração pública.

Em vistas dos argumentos apresentados e analisados neste trabalho, conclui- se que a Lei de Improbidade Administrativa tem buscado normatizar, punir e conscientizar os gestores públicos e seus atos. Visto, pois, em casos concretos que de fato a Lei tem atingido objetivos satisfatórios e que pode ainda ser uma grande ferramenta para coibir atos e praticas ímprobas.

Porém, constatou-se que não basta a existência de uma lei de combate a improbidade administrativa se não ocorrer a sua efetividade e que a previsão normativa por si só não combate a desonestidade, a corrupção e a deslealdade com o trato da coisa pública, pois, os agentes públicos e políticos deve atuar de forma consciente, correta e com total responsabilidade.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015.

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 6023: informação e documentação: referências: elaboração. Rio de Janeiro, 2002.

______. NBR 6024: informação e documentação: numeração progressiva das seções de um documento escrito: apresentação. Rio de Janeiro, 2003.

______. NBR 6027: informação e documentação: sumário: apresentação. Rio de Janeiro, 2003.

______. NBR 6028: informação e documentação: resumo: apresentação. Rio de Janeiro, 2003.

______. NBR 10520: informação e documentação: citação de documentos: apresentação. Rio de Janeiro, 2002.

______. NBR 14724: informação e documentação: trabalhos acadêmicos: apresentação. 2. ed. Rio de Janeiro, 2005.

______. NBR 15287: informação e documentação: projeto de pesquisa: apresentação. 1. ed. Rio de Janeiro, 2005.

BARBOSA, Radamero Apolinário. Improbidade administrativa: o que vem a ser e

como deve ser feito o seu controle. Disponível em:

<http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo _id=7521>. Acesso em: 4 out. 2015.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 51. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2016.

______. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e

dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 14 set. 2015.

BARROSO, Luís Roberto. A nova interpretação constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2006

BULOS, Uadi Lâmmego. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo, Saraiva, 2012.

DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas 2015.

DICIONÁRIO online de português. Disponível em: <http://www.dicio.com.br/eficacia/>. Acesso em: 29 maio 2016.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas 2003.

______. Direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas 2015.

FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência administrativa. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, n. 220, abr./jul., 2000.

LOPES, Andre Luiz. Noções de Teoria Geral do Estado. Disponível em <http://www.domtotal.com/direito/uploads/pdf/1627aa4f30ef0e7c1b149fccd97700c2.pd f>. Acesso em: 4 out. 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012.

MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do patrimônio público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. São Paulo: Editora Saraiva, 2011.

MORAES, Alexandre. Reforma administrativa: emenda constitucional nº 19/98. 3. ed., São Paulo : Atlas, 2010.

NEVES, Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de Improbidade Administrativa: Direito Material e Processual. São Paulo: Editora Método, 2014

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: Uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 11. ed. São Paulo: Editora livraria do advogado, 2012.

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1998.

______, Jose Afonso da. Curso de Direito Positivo. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011.

PESTANA, Marcio. Curso de Direito Administrativo. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 70048049993. Apelante: Ministério Público. Apelado(s): Paulo Renato Marcowich e outros. Relator: Des. Almir Porto da Rocha Filho. Porto Alegre, 15 de agosto de 2012. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/?tb=jurisnova#main_res_juris>.