Histórico e natureza jurídica da LIA

Interessante ressaltar que a atual Lei de Improbidade Administrativa - Lei n° 8.429/92 - surgiu da necessidade de coibir atos ímprobos praticados no âmbito da administração pública, não só pelos servidores públicos, mas também pelos agentes políticos.

O objetivo do legislador ao criar a Lei nº 8.429/92 foi regulamentar o art 37, § 4º da CF/88 que trata especificamente do tema, ou seja

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, à indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Verifica-se que a LIA visa o combate de atos que lesionam o erário e o bom andamento das atividades da administração pública, notadamente relacionando-a com a moralidade do serviço público.

Como dito, essa importante lei regula o disposto no art. 37, §4º da Constituição Federal de 1988 e vem sendo utilizada em todo o país para a responsabilização de inúmeros agentes públicos e autoridades de todas as esferas federativas.

A moralidade administrativa ou a probidade são exigíveis na atuação administrativa, assegurando uma boa administração, com observância da lei e dos princípios éticos da lealdade e da boa-fé que devem perpassar todas as atividades da administração pública.

A improbidade administrativa há muitos anos vem sendo objeto de estudo de especialistas da área do direito público e desde o ano de 1941 tem sido prevista como um ato ilícito. Embora naquele tempo a legislação se preocupava não com a improbidade, mas sim com o combate a corrupção no serviço público, o que demonstra a preocupação do legislador em elaborar documentos normativos.

A seguir, destacam-se as leis que antecederam a atual LIA, abordando: o enriquecimento ilícito no exercício do cargo ou função, com o sequestro de bens, sem, no entanto, referir-se diretamente a atos ilícitos que geram a improbidade e importassem algum prejuízo.

Di Pietro (2015 p. 972) destaca ao se referir ao primeiro documento norteador de sanções para os atos que importassem prejuízo para a Fazenda Pública e locupletamento ilícito para o indiciado:

O Decreto-lei nº 3. 240, de 8-5-41, sujeita a sequestro os bens de pessoas indiciadas por crimes de que resultem prejuízo para a Fazenda Pública. O sequestro pode atingir bens em poder de terceiros desde que estes os tenham adquirido dolosamente, ou com culpa grave. No caso de o prejuízo não ser coberto por essa forma, deve ser promovida, no juízo competente, a execução da sentença condenatória, a qual recairá sobre tantos bens quantos bastem para ressarci-lo.

Esse decreto-lei apresentava como sanção punitiva a perda de bens após a condenação criminal, impedindo a sua manutenção em caso de extinção ou absolvição. Na verdade, esse decreto-lei veio ao encontro dos anseios do povo brasileiro, pois os textos constitucionais vigentes até então não contemplavam o princípio da moralidade pública.

No ano de 1946, a Constituição da República Federativa do Brasil introduziu em seu texto, “[...] no artigo 141, § 31, que a lei disporá sobre o sequestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica”. (DI PIETRO, 2015, p. 136).

O que acontece é que essa norma constitucional não teve aplicabilidade até o ano de 1957. No entendimento de Di Pietro (2015 p. 972), a sua regulamentação ocorreu com:

[...] a Lei nº3. 164, de 1 º-6-57 (conhecida como Lei Pitombo-Godói llha), que sujeitava também a sequestro e a perda, em favor da Fazenda Pública, dos bens adquiridos pelo servidor público, por influência ou abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade criminal em que tenha aquele incorrido [...].

Como novidade, a Lei Pitombo-Godói Ilha - (Lei nº 3.164/57) determinava que o processo ocorresse por promoção do Ministério Público ou de qualquer pessoa do povo, evidenciando, portanto, que as medidas teriam natureza civil e não criminal.

Salienta-se ainda que essa Lei vigente na época apresentava em seu texto que “[...] a obrigatoriedade de registro público dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado de quantos exercessem cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não”.

Neste compasso, a legislação anterior deixava lacunas quando o agente político utilizava o dinheiro público, assim, praticando um ilícito por influência de seu cargo ou função. Para corroborar o exposto, aponta Di Pietro (2015 p. 973) que “[...] a Lei nº 3.502, de 21-1-58, sem revogar a anterior, veio regular o sequestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função [...]”.

A responsabilização do agente público e político ainda eram muito deficitários, embora houvessem inovações introduzidas pela lei anterior, deixando claro que a natureza das sanções aplicáveis, de acordo com o previsto na Lei nº 3.502/58, tinha natureza civil, independente da esfera criminal.

Decorridos quase dez anos da Lei nº 3.502/58, no auge da ditadura militar, outorga-se a Constituição de 1967 e a Emenda 1/69. De uma forma tímida elas determinam o perdimento de bens no caso de enriquecimento ilícito na função publica, bem como o perdimento de bens particulares quando houver danos causados ao erário público.

Neste contexto, a Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional 1/69 determinam em seus artigos 150, § 11 e 153, § 11 que "a lei disporá sobre o perdimento de bens por danos causados ao erário ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de função pública." (Di Pietro, 2015, p. 347).

Aspecto importante e de notável relevância, porém com conotação autoritária, ocorre com o Ato Institucional nº 5 de 1968, na vigência da Constituição de 1967, que responsabiliza a autoridade máxima do Executivo quando investigado e confirmado o seu envolvimento em ilícitos que causem prejuízo ao erário público.

Na vigência dessa Constituição, o Ato Institucional nº 5, de 13-1-68, previu, no artigo 8º, que o Presidente da República podia, após investigação, decretar o confisco de bens de todos quantos tivessem enriquecido, ilicitamente, no exercício de cargo ou função pública, inclusive de autarquias, e empresas públicas e sociedades de economia mista, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.

Deve-se registrar que nesse período ditatorial, a violação do devido processo legal e da apreciação judicial estava escancarada quando o confisco de bens não permitia que autoridade pública fizesse a sua defesa, fruto dos Atos Institucionais que contrariavam as constituições que antecederam.

Observa-se que, o texto constitucional de 1967 e a Emenda 1/69 perduraram até meados de 1978, quando surge a Emenda Constitucional nº 11/78. Segundo Di Pietro (2015, p. 973-974) “[...] no artigo 3º, revogou os atos institucionais e complementares, no que contrariarem a Constituição Federal ressalvados os efeitos dos atos praticados com base neles, os quais estão excluídos de apreciação judicial [...]”.

Com o decorrer dos anos, sem que outra lei fosse elaborada sobre o enriquecimento ilícito dos agentes públicos e políticos, as Leis supracitadas continuaram a ser aplicadas até o ano de 1992, quando então se promulga a Lei nº 8.429/92 para regulamentar o art. 37, § 4 da Constituição Federal de 1988, classificando os atos de improbidade administrativa em três grades grupos, os quais serão abordados a seguir.