ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO MODELO MULTIPLE

Como forma de moldar e contribuir para o entendimento da análise da formação e atuação de arranjos de governança multinível no contexto nacional interno e sobre como são articuladas as ações paradiplomáticas subnacionais em políticas públicas para o desenvolvimento urbano e regional, será utilizado como referência o modelo de análise de ciclos de políticas públicas. De acordo com esse modelo, as políticas públicas podem ser compreendidas e esmiuçadas por um sequenciamento de fases dos processos político-administrativos, que se divide em formulação, implantação e avaliação (FREY, 2000).

Por se tratar do entendimento da formação e atuação de arranjos de governança multinível e como são articuladas ações paradiplomáticas em políticas públicas– o que permite a compreensão do cenário que antecede a análise do recorte temático desta pesquisa– optou-se por utilizar como recurso para análise o modelo desenvolvido por Kingdon (1984), conhecido como multiple streams, ou múltiplos fluxos. Esse modelo teórico tem como pressuposto revelar como as agendas governamentais são estabelecidas, ou seja, como a dinâmica de interação entre temas e problemas denotam atenção do governo, agentes e até mesmo atores sociais ligados a ele, e como são escolhidas as respostas a essas demandas (KINGDON, 2007a). Tal abordagem metodológica vem ganhando bastante envergadura e credibilidade em diversos trabalhos (CAPELLA, 2006; FERRAREZI, 2007; BRITO 2009; RODOVALHO, 2012; FISCHER, 2014).

O modelo oferece três fluxos: dos problemas, das alternativas e da política. No caso desta pesquisa, será utilizado enquanto recorte o fluxo das alternativas, visto que o trabalho busca analisar a formação de um arranjo multinível e como se articulam ações paradiplomáticas em políticas de desenvolvimento urbano e regional.

Mesmo tendo sido destacado enquanto o fluxo das alternativas para o recorte, o fluxo político é essencial para a compreensão e o desenvolvimento desta pesquisa, uma vez que o estudo abrange duas gestões do executivo municipal, que se trata de uma política bottom-up onde essa sucessão governamental poderia influenciar ou ter novas prioridades para a condução da política. Deste modo, o modelo de Kingdon ajuda a entender e analisar se um momento político do porte de uma mudança de governo abre a oportunidade para que um tema entre ou saia da agenda de governo. Essa análise é denominada “janela de oportunidades”, conforme a Figura 6.

Figura 6 - Esquema do Modelo Multiple Streams

Fonte: Adaptado de Capella (2006).

Vale ressaltar que as janelas de oportunidades estão voltadas aos policy

entrepreneurs, indivíduos ou atores sociais empreendedores que se dedicam individualmente a

uma política pública, podendo estes estarem fora ou dentro de grupos políticos dominantes, ligados ou não ao governo, o que possibilita a convergência de fluxos na mudança de uma agenda (KINGDON, 2007a).

Após uma minuciosa análise do modelo multiple streams, Capella (2006) fez um resumo sistêmico de suas principais características, que possibilita uma melhor visualização dos aspectos fundamentais deste modelo e está apresentado no Quadro 11 a seguir.

Quadro 1 - Principais Características do modelo de Kingdon

ELEMENTOS ^{PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO MODELO DE} KINGDON – MULTIPLE STREAMS –

Problemas

 Não há vínculo causal entre problemas e soluções;

 Situações não se transformam em problemas automaticamente: problemas são construções que envolvem interpretação sobre a dinâmica social;

 A definição de problema é fundamental para atrair a atenção dos formuladores de políticas;

 Problemas podem receber atenção das autoridades governamentais pelos meios que estes chegam até elas, indicadores, eventos foco e feedbacks, ou pelas formas como

determinadas situações foram definidas como problemas (KINGDON, 2007b).

Alternativas ou soluções

 Não são desenvolvidas necessariamente para resolver um problema;

 Geradas nas comunidades de especialistas (participantes “invisíveis”, as propostas são sugeridas em vários meios (discursos, projetos de lei e audiências no legislativo) e difundem-se e espalham-se pela imprensa, papers e conversas particulares (KINGDON, 2007a);

 Soluções tecnicamente viáveis, que representam valores compartilhados, contam com consentimento público, e a receptividade dos formuladores de políticas têm maiores chances de chegar à agenda.

Dinâmica política

 O contexto político cria o “solo fértil” para problemas e soluções;

 O “clima nacional”, as forças políticas organizadas e as mudanças no governo são fatores que afetam a agenda;

 Ideias, e não apenas poder, influência, pressão e estratégia são fundamentais no jogo político.

Atores

 O chefe do executivo exerce influência decisiva sobre a agenda. Alta burocracia e Legislativo também afetam a agenda (participantes “visíveis”);

 As alternativas, propostas e soluções são geradas por comunidades de especialistas, os chamados participantes “invisíveis” (KINGDON, 2007b);

 Grupos de interesse atuam mais no sentido de bloquear questões do que de levá-las à agenda;

 A mídia retrata questões já presentes na agenda, não influenciando sua formação.

Mudança na agenda

 Oportunidades de mudança (janelas) possibilitam ao empreendedor (policy entrepreneur) efetuar a convergência de problemas, soluções e dinâmica política, mudando a agenda.

Fonte: Adaptado de Capella (2006).

Para Kingdon (2007a, p. 232), “a melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas é vê-lo com um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural”. O entendimento das origens de uma política pública não é simples, porém, compreender a origem do processo de seleção de alternativas é a forma mais clara e correta de proceder. Os critérios apontados no modelo de multiple streams de Kingdon, dentro das políticas públicas podem ser listados da seguinte forma: viabilidade técnica, associação dos valores de especialistas envolvidos na área de antecipação de possíveis conflitos e restrições.

Ainda segundo esse autor (KINGDON, 2007a), destacam-se três atores no modelo de Multiple Streams: os participantes visíveis, os participantes invisíveis e os policy

detêm a pauta governamental; esse grupo é composto pelo chefe do executivo, primeiro escalão, e poder legislativo. O segundo grupo é composto por participantes invisíveis, estando diretamente relacionado ao fluxo de alternativas, já que é composto por atores responsáveis pela formulação e apresentação de alternativas, propostas e soluções – o que ressalta a importância desse grupo. Por fim, o terceiro grupo que Kingdon (2007a) apresenta corresponde aos policy entrepreneurs; esses empreendedores, nas janelas de oportunidades, investem em suas ideias subsidiando a pauta governamental com alternativas e soluções.

Os policy entrepreneurs desfrutam de uma posição de destaque dentro do processo de tomada de decisão, fazendo com que o processo de formulação de políticas seja receptivo a suas ideias e considerações. Assim, de certo modo, eles são responsáveis em unir “soluções a problemas; propostas a momentos políticos; eventos políticos a problemas” e, “sem um empreendedor, a ligação entre os fluxos pode não acontecer” (CAPELLA, 2006, p. 31).

De acordo com Fischer (2014), a riqueza desse sistema tecido por Kingdon, o modelo Multiple Streams, está na habilidade de desmembrar processos de modo a relacionar agendas e alternativas, trazendo para esse contexto os fluxos das políticas, o que possibilita uma perspectiva mais ampliada e integrada das múltiplas convergências na definição de ambas, além de detectar a ação individual e estrutural.