O GUARDA-CHUVA NEOINSTITUCIONALISTA E SEUS

Ao retomarem na década de 1980 a questão central posta pelo institucionalismo: “as instituições importam?”, várias foram as respostas. Então, as diferentes respostas se tornam agenda de pesquisa das quais distintos métodos de análise foram constituídos, possibilitando abordagens variadas. Hall e Taylor (1996) propõem dentro do campo analítico chamado neoinstitucionalismo três correntes dominantes de pensamento: o institucionalismo da escolha racional, o institucionalismo histórico, e o institucionalismo sociológico ou organizacional.

A perspectiva neoinstitucional argumenta que as instituições afetam o comportamento de agentes e atores sociais. As instituições têm o poder de gerar uma estabilidade superior quando as políticas e ações são voltadas aos indivíduos, tendo alguns pressupostos como: (a) são estabelecidas pelas instituições as regras de funcionamento do consenso, (b) a estrutura organizacional institucionalizada antecede o papel dos cidadãos, sendo estes secundários; logo, a abordagem do neoinstitucionalismo diz respeito a como as instituições influenciam e modificam o comportamento dos indivíduos e como elas mesmas se modificam; e (c) o ideal da essência do institucionalismo assegura que as instituições determinam e influenciam o comportamento da sociedade.

Em termos explicativos sobre a realidade, o neoinstitucionalismo considera a sociedade civil organizada como permanentemente influenciada pela ação do Estado. Partindo de uma ideia de autonomia desse Estado, a esfera estatal não seria um mero espaço de embates e conciliações entre conflitos de interesse. Por um lado, os grupos seriam organizações que reivindicam o controle de territórios e pessoas, com capacidade de formular e perseguir objetivos que não sejam um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos ou classes sociais da sociedade. Por outro lado, como crítica à concepção pluralista sobre fatores causais determinantes de decisões concretas na área de políticas públicas, não é tão evidente que os

outputs que se originam das tomadas de decisões muitas das vezes extrapolam os inputs que

são demandadas pela sociedade (SKOCPOL, 1985). Skocpol (1985) ainda critica a ideia marxista de Estado como produto da luta de classes, pois não raro é o Estado que se resigna às classes e às lutas de classes. Além disso, a proposição marxista de uma lógica geral de desenvolvimento político, especialmente pelos neomarxistas, dificilmente encontra correspondência com o estudo de casos concretos na área de políticas públicas de Estado.

Desse modo, na abordagem neoinstitucionalista, contrapondo à visão pluralista e marxista, o Estado não obedece a uma lógica de demandas vindas de classes ou de grupos de interesses. O Estado aplica ações mediadas pelos seus agentes, de modo a consolidar e implementar controle de suas instituições sobre os interesses da sociedade. Nesse sentido,

A burocracia estatal, especialmente a de carreira, estabelece políticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. Suas ações buscam propor visões abrangentes sobre os problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de elaborar e implementar políticas é, em parte, resultante do controle que ela exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que é o acesso diferenciado à informação. Nessa perspectiva, as decisões públicas trazem, portanto, a marca dos interesses e das percepções que a burocracia tem da realidade. O Estado aparece como variável independente, dotado de autonomia de ação (ROCHA, 2005, p. 14-15).

A partir do exposto, observa-se o quanto da temática da autonomia do Estado é crucial, e o olhar do Estado central, portanto, é passível de fortes críticas. Demonstrar o Estado como agente dotado de autonomia de ação é, no mínimo, contraditório visto que o mesmo detém para si o controle de todos os meios de violência, ou seja, a melhor definição para compreender a relação entre Estado e sociedade seria o termo dominação. O Estado é autônomo quando seus agentes e os governantes têm capacidade de implementar seus objetivos e ações, mesmo que estes convirjam ou divirjam dos interesses da sociedade. Ressalta-se ainda que os agentes políticos não são representantes perfeitos diante da responsabilidade dos cargos que assumem, ou seja, nem sempre condizem com o que é melhor para os interesses da coletividade (PRZEWORSKI, 1995, p. 77). Para Przeworski (1995), é a partir do estudo de casos concretos que se consegue definir o verdadeiro papel do Estado e da sociedade na tomada de decisões. Desse modo, não se deve rotular perspectivas pelo que pode ser o resultado de uma investigação concreta, e tentativas de generalizar o pressuposto de análise a partir da autonomia do Estado seriam um equívoco.

Com fins de processar tais críticas é que o neoinstitucionalismo evoluiu e criou uma concepção de análise mais matizada, havendo a ampliação da vertente analítica com visão no

state-centered para se chegar na perspectiva polity-centered analysis (SKOCPOL, 1992; 1994).

O Estado passa a ser compreendido, portanto, como parte da sociedade, abrindo possibilidade de equilíbrio entre as figuras estatais e sociais (ROCHA, 2005); logo,

[...] o Estado não é considerado, a priori, como dotado de poder para gerar em seu interior suas políticas, conforme seus interesses ou concepções. A perspectiva de análise polity-centered busca equilibrar o papel do Estado e da sociedade nos estudos de caso, concebendo que o Estado é parte da sociedade e pode, portanto, em certos casos, ser influenciado por ela em maior grau do que a influência (ROCHA, 2005, p. 16).

A revisão trazida pelo neoinstitucionalismo absorveu analiticamente as instituições governamentais, as entidades públicas e privadas, os partidos políticos, as políticas públicas anteriores etc.; todos como condicionantes de inputs e resultados de outputs. A partir disso, avança-se tendo como base que (I) a efetividade do Estado não depende de seu isolamento, mas de como se dá sua inserção na sociedade; (II) há necessidade de enfocar não apenas Governos Centrais, mas também os níveis de governo; (III) A força do Estado e dos atores sociais são contingentes a situações históricas concretas; e (IV) a relação Estado/sociedade não compõe um jogo de soma zero, implicando na possibilidade de que compartilhem os mesmos objetivos (ROCHA, 2005). Nessa linha, o modelo neoinstitucionalista ressalta essa importante interação entre Estado e atores sociais como base para o entendimento destas complexas relações.

Como institucionalismo não se constitui em corrente de pensamento unificada, nas seções subsequentes são apresentadas perspectivas mais relevantes para compreender o papel e os instrumentos de ação do Estado em razão do enfoque da investigação. Nessa linha, a maior visibilidade de desdobramento epistêmico do neoinstitucionalismo será para as vertentes: histórica, da escolha racional e sociológica.

2.2.1 O Neoinstitucionalismo Histórico

Como forma de contraposição à análise da vida política em termos de grupos e contra o estruturo-funcionalismo – métodos que dominaram as ciências políticas entre 1950 e 1970 –, o institucionalismo histórico emprestou tais métodos e pôs em evidência um novo programa de pesquisa (HALL; TAYLOR, 2003). Esse institucionalismo histórico trabalha preferencialmente com uma abordagem comparativa de todos os aspectos de organizações humanas, destacando os estudos de casos. Metodologicamente essa perspectiva tem as instituições como unidades de análise para diagnosticar pontos em sequências e mudanças ao longo do tempo e como fatores os comportamentos sociais, políticos e econômicos.

A comparação entre grandes estruturas e longos processos, ressaltando a temporalidade, os lugares, as populações, as estruturas e os processos demonstravam que as mudanças sociais estavam ancoradas na mudança de paradigmas institucionais em que a sociedade não era vista como ente separado dessa concepção. A abordagem histórica do institucionalismo tinha, e ainda tem, como intuito ampliar a compreensão de estruturas e processos de larga escala que transformam localidades (TILLY, 1984).

Como os teóricos do institucionalismo histórico definem instituição? De modo global, como os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso estende-se das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até às convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas. Em geral, esses teóricos têm a tendência a associar as instituições às organizações e às regras ou convenções editadas pelas organizações formais (HALL; TAYLOR, 2003, p. 196).

Na análise dos Estados na implementação de transformações frente a pressões de demandas internas e externas, o institucionalismo histórico busca compreender a capacidade de mobilizar recursos e apoio político e entender as forças políticas e administrativas de uma arena político-institucional em perspectivas de longo prazo.

Nessa perspectiva, agentes estatais esbarram em limitações resultantes da incapacidade de controlar a estrutura econômica na busca de determinados objetivos. Por exemplo, um Estado poderia somente obter autonomia quando seus representantes conseguissem ter a capacidade institucional para determinar seus objetivos e assim implementá-los mesmo sob um conflito de interesses. Nesse entendimento, a autonomia pressupõe a capacidade do Estado de contemplar interesses e objetivos que não são reflexos de demandas e interesses pontuais da sociedade, independentemente de seu grupo de interesse ou classe social (SKOCPOL, 1987).

Os adeptos do institucionalismo histórico têm como premissa estabelecer um vínculo com uma concepção particular do desenvolvimento histórico, tornando-se defensores de uma causalidade social que é determinada por sua trajetória percorrida. Assim, “as instituições aparecem como integrantes relativamente permanentes da paisagem da história, ao mesmo tempo que um dos principais fatores que mantêm o desenvolvimento histórico sobre um conjunto de “trajetos” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 200).

Embora os teóricos da perspectiva história do institucionalismo chamem a atenção para o papel das instituições na dinâmica de interação de arenas políticas, é rara a afirmação de que as instituições são o único fator de influência na vida política. Em epítome, buscam situar as instituições em uma cadeia causal que abre espaço para outros fatores, como desenvolvimento socioeconômico e a livre difusão e interação de ideias.

2.2.2 O Institucionalismo da Escolha Racional

Em sua origem, o neoinstitucionalismo da escolha racional surgiu no contexto do estudo de comportamentos do Congresso dos Estados Unidos. O fator que inspirou essa corrente foi um significativo paradoxo, visto que se os postulados clássicos da corrente da escolha racional eram exatos, seria difícil reunir maiorias estáveis para votar leis no Congresso dos Estado Unidos – onde a diversidade de pensamentos e ideologias entre legisladores e o caráter multidimensional das questões deveriam rapidamente gerar ciclos, de modo que a cada nova maioria revogaria as leis da maioria precedente. No entanto, as decisões do Congresso norte-americano tendiam a ser estáveis; a partir deste ponto, os teóricos dessa corrente começam a se questionar de como esse fenômeno poderia ser explicado (HALL; TAYLOR, 2003).

Como o esperado, a saída para buscar respostas ocorreu pelo lado das instituições. Uma forma de entendimento era que a existência de maiorias estáveis em matérias legislativas ocorria em razão das regras do procedimento e pelas comissões do congresso, que estruturavam escolhas e informações que os membros detinham. Isso geraria uma maior estabilidade do processo, visto que essas regras subsidiavam o êxito de pautas, limitando o surgimento de conflitos gerados por representantes (HALL e TAYLOR, 2003).

Para a corrente teórica da escolha racional, interação nas arenas políticas por parte dos atores políticos são delineadas por deveres e pelos seus papéis institucionais, além de toda a construção e interpretação de significados que revestem a sua ação (MARCH; OLSEN, 2008). Ainda, essa corrente tende a ser excessivamente comportamental e a tecer amplas críticas ao nacionalismo e o utilitarismo presentes no institucionalimo clássico. Deste modo, os processos de mudança ocorreriam pelos cálculos estratégicos tecidos por indivíduos e/ou atores sociais que avaliam se vão continuar ou não com as regras atuais ou se poderão ganhar mais com a mudança.

No entendimento de alguns autores (e.g., HALL; TAYLOR, 2003; MARCH; OLSEN, 2008), os indivíduos e os atores sociais seriam, portanto, os protagonistas das arenas políticas e poderiam, de fato, modificar as regras do jogo.

2.2.3 O Neoinstitucionalismo Sociológico

Em paralelo ao desenvolvimento do pensamento institucionalista na Ciência Política, ocorreu também na Sociologia em busca de explicações sobre como as instituições surgem e/ou se modificam (HALL; TAYLOR, 2003).

Na perspectiva sociológica institucionalista, as instituições são um compilado de regras, modelos morais, processos formais e esquemas cognitivos que influenciam e delimitam ações de indivíduos, de atores sociais e de agentes públicos, modelando a imaginação dos envolvidos acerca de alternativas e soluções para o atendimento de demandas e geração de novas percepções (THOENING, 2008). Assim,

[...] sociólogos institucionalistas em geral escolhem uma problemática que envolve a explicação de por que as organizações adotam um específico conjunto de formas, procedimentos ou símbolos institucionais, com particular atenção à difusão dessas práticas. Eles tentam, por exemplo, explicar as surpreendentes semelhanças, do ponto de vista da forma e das práticas institucionais (HALL; TAYLOR, 2003, p. 208).

Um dos principais destaques do institucionalismo sociológico é a chamada “dimensão cognitiva” do impacto das instituições, ou seja, como as instituições influenciam no comportamento ao fornecer esquemas, categorias e modelos cognitivos indispensáveis para a ação. A justificativa para essa instrumentalização cognitiva para a ação é que se tornaria impossível analisar e interpretar as relações, arenas políticas e comportamentos dos atores a cada nova situação e o tempo todo (DIMAGGIO; POWELL, 1983).

As instituições exercem influência sobre o comportamento não simplesmente ao especificarem o que se deve fazer, mas também o que se pode imaginar fazer num contexto dado. Neste ponto pode-se constatar a influência do construtivismo social sobre o neoinstitucionalismo sociológico (HALL; TAYLOR, 2003, p. 210).

Os neoinstitucionalistas sociológicos refutam explicações centradas no comportamento do indivíduo e ou de classes e grupos sociais, e buscam compreender como as instituições influenciam e determinam resultados na sociedade e nas arenas políticas por meio de sua influência sobre o comportamento de atores ou através de uma perspectiva cultural.