A inserção dos entes governamentais subnacionais no âmbito das relações internacionais foi possibilitada pelas transformações tanto no plano internacional quanto na política doméstica em diversos países. A globalização e os processos de integração regional, de redemocratização e de fragilização do poder dos Estados-Nação fizeram que os entes subnacionais passassem a definir estratégias e objetivos próprios para se aproximarem de outros atores internacionais (FRONZAGLIA, 2005). Isso se evidenciou, por exemplo, pelas relações paradiplomáticas pós-1990 envolvendo Governos Subnacionais brasileiros, argentinos, mexicanos, russos, chineses e sul-africanos (FILHO, 2008; 2011).
A maioria desses governos não centrais tem como objetivo comum tirar proveito das novas possibilidades de participação de suas economias regionais nos fluxos de comércio internacional e de investimentos estrangeiros. Para isso, procuram atuar paradiplomaticamente em um campo chamado “baixa política”, que foi ampliado a partir de discussões temáticas envolvendo mudanças climáticas, terrorismo, direitos humanos, desenvolvimento sustentável, produção de alimentos etc. Esses temas ganharam destaques em debates internacionais e na inclusão em termos de cooperação, contratos de negociações e acordos entre os países (NUNES, 2005).
Além dessas motivações para Governos Subnacionais se inserirem em relações internacionais, há três grupos de estímulos que podem gerar incentivos nesse sentido: de ordem econômica, política e cultural. Os incentivos econômicos são em direção da busca de financiamentos, da ampliação de mercados, da promoção negócios entre empresas, da transferência ou da absorção de tecnologias, e do estímulo ao turismo em suas regiões (SOLDATOS, 1990; KEATING, 1999). Os de ordem política levam regiões, províncias,
estados, departamentos, cantões, länder à busca pela consolidação de seus relacionamentos internacionais em busca de independência política ou para obterem reconhecimento e maior prestígio na comunidade internacional. Esse é o caso, por exemplo, dos governos não centrais da Catalunha, na Espanha, e de Quebec, no Canadá, que procuram afirmar-se como nação pelo ativismo fora de seu país (CASTELO BRANCO, 2008). As motivações culturais tendem a ocorrer nos Estados multinacionais originados da dispersão de povos por motivação política ou religiosa. Isso tem ocorrido, por exemplo, no País Basco, na Espanha, e na Irlanda do Norte, em busca de apoio para causa separatista (FILHO, 2008; 2011). No Brasil, a concentração de minorias étnicas nos Estados das Regiões Sul e Sudeste têm se utilizado historicamente de relações paradiplomática com o continente europeu e países asiáticos.
Nesse contexto, as metas da paradiplomacia subnacional podem ser compreendidas e explicadas também como uma política deliberada de delegação de responsabilidades frente à crescente complexidade dos assuntos que afetam regiões de fronteiras e das peculiaridades dos interesses de desenvolvimento regional e local. Além disso, os Governos Centrais veem na paradiplomacia possibilidades de superar dificuldades com as escassezes de recursos, conhecimentos e informações para responder a novas demandas. Por essas razões, as unidades governamentais subnacionais são incentivadas, ou até mesmo forçadas, a desenvolverem papéis mais ativos no contexto internacional para atender suas necessidades socioeconômicas.
Desde o início das discussões sobre a paradiplomacia, reconhecia-se o enfraquecimento do Estado-Nação e o fortalecimento de unidades subnacionais decorrida do
[...] desencantamento com a política externa conduzida pelo governo nacional central, em termos procedimentais ou substantivos, e/ou o reconhecimento da incapacidade desse governo para conduzir efetivamente a promoção dos interesses de suas unidades governamentais subnacionais, leva não só ao envolvimento direto dessas unidades no campo das relações internacionais, mas também à segmentação de ações políticas e de atores, dessa forma, segmenta-se a política externa nacional (SOLDATOS, 1990, p. 41).
As ações paradiplomáticas dos Governos Subnacionais podem, portanto, resultar de uma combinação de vários fatores de ordem externa, doméstica ou impulsionadas pela intencionalidade de defender interesses regionais ou locais.
5.4.1 Fatores que condicionam a paradiplomacia subnacional
As principais causas que influenciam as ações políticas da paradiplomacia subnacional podem ser vistas sinteticamente na Figura 5 a seguir.
Figura 5 - Principais causas da paradiplomacia subnacional
Fonte: Adaptado de Soldatos (1990; 1993).
Na atualidade, estudos mais recentes de Lessa (2002) e Filho (2008; 2011) demonstram que as causas apresentadas na Figura 5 ainda se fazem presentes com maior ou menor intensidade nas origens das ações paradiplomáticas dos Governos Subnacionais no contexto mundial.
As causas que impulsionam os Governos Subnacionais a se inserirem no contexto internacional são relacionadas com mudanças no cenário político-econômico internacional; com a dinâmica da globalização econômica alterada pelo surgimento de blocos de integração regional; e com a pluralidade de novos atores internacionais.
As causas domésticas estão relacionadas com a foreign policy domestication (domesticação da política externa), que faz com que os estados nacionais se tornem mais permeáveis às low politics que se desenvolvem, por exemplo, em áreas como comércio, intercâmbio educacional, cultura e meio
ambiente – áreas em os Governos Subnacionais já possuem jurisdição (SOLDATOS, 1990; LESSA, 2002; FILHO,2008; 2011). Nesse âmbito, as práticas da paradiplomacia subnacional encontram espaços importantes frente às disparidades entre unidades governamentais subnacionais, incentivando-as a superar a incapacidade de influir diretamente na política externa nacional por meio da formação de termos cooperação com parceiros estrangeiros (CASTELO BRANCO, 2008).
Um outro fator motivador para a prática de ações paradiplomáticas subnacionais é o chamado “me tooism” (“síndrome-do-eu-também”), que surge da tendência de alguns Governos Subnacionais tomarem decisões sobre realizar ações no campo internacional e, nesse caminho, outros acabam buscando fazer o mesmo, principalmente nos casos em que se constata sucesso dos primeiros atores (FILHO, 2008; 2011).
Mais um fator pode ser representado por crises econômicas e sociais que demandam apoio internacional para obtenção de recursos financeiros, comercialização de produtos, busca de investimentos etc. Esses motivadores têm intensificado a geração de demandas para ações de política internacional por governos não centrais, visando atender as necessidades de suas respectivas populações (LESSA, 2002; CASTELO BRANCO, 2008).
Esses fatores motivadores podem elevar as unidades governamentais subnacionais para atuarem no contexto internacional. Em termos estratégicos, é fundamental, portanto, que se identifique quais fatores mais se ajustam a cada realidade e que forças políticas podem ser desencadeadas local e regionalmente pelas unidades subnacionais.
5.4.2 A relevância da paradiplomacia a entes subnacionais
A abertura de entes subnacionais em prol da facilitação na troca de experiências e boas práticas proporcionaram uma nova relação entre atores globais, visto a dificuldade em alguns aspectos trazidos pelo enrijecido modelo federativo brasileiro; a relação internacional torna-se um viés alternativo, muita vezes acertado dentro os objetivos comuns, de proporcionar à localidade implementações pontuais, fortalecendo a atuação local em associação com o global.
Esse cenário, de acordo com Jesus (2017), cria relevância na atuação destes entes uma vez que proporciona alianças para o desenvolvimento de políticas públicas territoriais que podem ser de extremo aprendizado para as partes envolvidas: de um lado, o interesse na solução de um “gargalo” local, do outro, a atuação internacional em prol de um ambiente de equilíbrio social, ambiental e economicamente justo. Pode se afirmar,
Em outras palavras, o sistema de governo federativo seria o mais capaz para permitir dentro da unidade o reconhecimento da diversidade, dos interesses comuns e da identidade das diversas subunidades que formam um dado estado-nação. Neste aspecto, sua vinculação ao regime democrático é essencial para conferir efetividade, legitimidade e sustentabilidade a uma federação (MAIA; SARAIVA, 2016, p. 129).
Ao abordar a relevância da atuação paradiplomática destes entes, vale ressaltar a defesa do sistema de governo federativo como apresentado por Maia e Saraiva (2016), pois implica na manutenção da federação. O que se discute, porém, é uma maior flexibilidade para atuação e fortalecimento de uma sociedade transversal nos aspectos de interação e sociabilização em plataformas globais, proporcionando a estes um novo patamar de interação e abrindo o Estado a um novo patamar de diversificação social, como explicitado em seção anterior.
Apesar de um cenário pouco fértil nesse viés, coalizões em prol do desenvolvimento vêm surgindo e criando ambientes mais favoráveis nas arenas políticas com objetivo de gerir sua inserção no cenário internacional, também proporcionando a troca de informação e tecnologias em prol do desenvolvimento local. De acordo com Jesus (2016), muitas dessas iniciativas têm crescido e pautado um novo cenário internacional, contribuindo para a inserção do Estado subnacional na dinâmica global, sem entrar em choque com a autoridade do governo central no que tange suas iniciativas de atuação externa.
A paradiplomacia, nesses aspectos, se justifica na condição dos atores e entidades subnacionais optarem pela cooperação técnica internacional, financiamento de iniciativas, e troca de experiências, de modo a focar em problemas que são de interesse de escala global, na cooperação e/ou suporte solidário, estabelecendo relações de médio e longo prazo, e favorecendo uma interação coletiva onde a soma intangível destas premissas condicionam uma maior inclusão de atores e agentes sociais a esta cena global; ao mesmo tempo, cria-se uma relação mais direta e participativa por parte da comunidade envolvida.
Com a condução de atividades paradiplomáticas, têm-se como objetivos o fortalecimento da dimensão local nas agendas nacionais ou regionais, a pressão para uma maior descentralização das competências e dos recursos dos Estados, e a participação nas agendas de integração regional (JESUS, 2017, p. 66).
Assim, destaca-se a relevância desse processo, que pode ser diagnosticado em diversas escalas – em muitas de forma transversal –, seja representado pelo interesse internacional em uma causa, financiado em outra pela articulação de atores globais, ou conduzido por parâmetros internacionais que estabelecem diretrizes em busca de resultados exitosos. Esse processo induz que a paradiplomacia tem a capacidade de conduzir atividades
com o objetivo de fortalecer a dimensão local/regional na agenda nacional, possibilitando uma maior cobrança no viés de descentralização das competências e recursos do Estado e ampliando a participação social enquanto fator de integração regional.