Análise dos Planos de Manejo

Das 46 unidades de conservação avaliadas, apenas 26 possuíam planos de manejo na época de execução deste estudo. Destes 26 planos de manejo, 13 correspondem a unidades de conservação federais e 13 a estaduais. Das 20 unidades de conservação sem planos de manejo apenas duas tem menos de cinco anos de criação. Tendo em vista que o plano de

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manejo é a ferramenta principal de gestão de uma unidade de conservação, pode-se concluir que 39% das unidades de conservação do estado do Rio de Janeiro estão sendo geridas sem planejamento ou normas de uso ou manejo dos recursos naturais desenhadas para aquela região. Neste cenário, chama atenção a proporção de 65% das UC de Uso Sustentável (13 de 20) sem plano de manejo, pois devido sua característica menos restritiva em termos de uso do espaço protegido e de permanente negociação do uso com diversos atores, não deveriam ter sua gestão sem um planejamento.

Durante a fase de obtenção dos planos de manejo encontrou-se dificuldades em obter os planos das UC de uso sustentável estaduais. Desta forma, a análise aqui apresentada foi feita com 21 planos de manejo, sendo 13 federais e 08 estaduais (Figura 3.4-1).

Figura 3.4-1. Universo da análise dos planos de manejo das unidades de conservação do estado

do Rio de Janeiro.

Conforme dito anteriormente, a análise dos planos de manejo foi baseada em pontos chave do processo de manejo adaptativo. Desta forma, serão apresentados a seguir os dados da análise efetuada por questão avaliada com considerações.

Os problemas ou carências da UC são assumidos e/ou evidenciados?

Com a análise dos planos de manejo observa-se que os problemas ou carências não são abordados de forma explícita para as UC federais. Dos 13 planos de manejo analisados, oito apresentam pontos fracos e ameaças para a unidade no âmbito de uma análise estratégica; dois mencionam ações confiantes e três só comentam sobre problemas ou carências dentro dos diagnósticos. Para as UC estaduais observa-se que para cinco dos oito planos de manejo analisados existe um item específico chamado “Problemática” no qual são apresentados os principais problemas da UC. De acordo com informações dos documentos, estes “problemas” foram listados por meio de um diagnóstico rápido participativo. Com relação aos demais planos de manejo estaduais, um se baseia na análise estratégica com evidencia de pontos fracos e ameaças e dois mencionam suas carências apenas dentro do diagnóstico que é feito no geral por meio de levantamento rápido.

Existem objetivos claros a serem alcançados?

Com relação aos objetivos, observa-se que nove dos 13 planos de manejo de UC federais apresentam os objetivos previstos no SNUC para a categoria e alguns para a unidade. Duas apresentam para categoria e específicos para as zonas, uma somente para a categoria e apenas uma apresenta objetivos para a categoria e para o plano de manejo. Vale destacar que 10 dos 13 planos de manejo federais analisados, têm objetivos relacionados a alvos de conservação, no geral espécies de fauna ou flora. Para às unidades conservação estaduais, dos oito planos de manejo observados, dois não apresentam objetivos e seis apresentam objetivos para a unidade e para as zonas. Cinco dos oito planos de manejo estaduais têm pelo menos um objetivo relacionado a alvo de conservação, também relacionados a espécies de fauna ou flora.

Em ambas as esferas - federal e estadual o que se observa é que no geral os objetivos apresentados não estão diretamente relacionados com desafios da unidade.

Está descrito como serão alcançados estes objetivos?

Tanto nos planos de manejo federais como nos estaduais, existe uma dificuldade em identificar como serão alcançados tais objetivos. Apesar disso, acredita-se que os planos de manejo têm no zoneamento, precedido de normas de uso para a unidade ou não, a principal

forma de execução dos objetivos. O que gera bastante incerteza quanto à factibilidade em alcança-los, já que o zoneamento está diretamente relacionado a orientar as intensidades e normas de uso dentro da unidade. No geral o que se observa é que apesar de não estar clara a forma como os objetivos são alcançados, o zoneamento e principalmente a definição de áreas estratégicas de planejamento para subsidiar a tomada de decisão pelo gestor da unidade, parecem ser eficazes dentro dos modelos de planos de manejo analisados.

Estes objetivos são relacionados à preservação ou recuperação de alvos de conservação?

Em 77% dos planos de manejo federais analisados, existem objetivos relacionados a alvos de conservação. Para os planos de manejo das unidades estaduais 62% é o número de planos que relacionam os objetivos a alvos de conservação.

Qual o perfil de quem está envolvido ou previsto no planejamento (tipo de profissional, entidades, funcionários da UC)?

Dos 13 planos de manejo de UC federais analisados, apenas dois não fazem menção a equipe técnica envolvida e também dois preveem no plano a participação da comunidade e conselhos consultivos além de servidores, terceirizados e instituições como polícia e universidades. Já para as unidades estaduais, seis dos oito planos analisados fazem menção à participação de servidores e terceirizados e dois não fazem menção a equipe envolvida.

Existem maneiras de avaliar o progresso ou andamento?

Com relação à avaliação do progresso observa-se que para os planos de manejo federais esta informação necessita de maior ênfase, já que em apenas três dos 13 planos de manejo observados mencionam alguma forma de avaliar o andamento das atividades. No entanto, oito dos 13 planos federais analisados, fazem a previsão de resultados esperados e indicadores para as atividades indicadas, o que representa um grande passo para avaliar o andamento das ações implantadas. Para os planos de manejo estaduais, em seis dos oito planos analisados se observa um item específico para monitoramento da implantação do plano de manejo.

Existe algum modelo do sistema (que considere fatores ecológicos e sociais) onde se vai trabalhar? Algum tipo de diagrama mostrando este modelo?

Apesar de alguns planos de manejo observados utilizar análise estratégica para indicar pontos fracos e ameaças na unidade, bem como diagnóstico ambiental, não foi identificada a presença de modelos conceituais para o sistema no qual o plano foi elaborado. O que foi identificado para duas UC federais, foi a presença de matriz de pontos fracos, ameaças e oportunidades.

O plano de ação proposto evidencia o registro de resultados e de aprendizados?

Em nenhum plano de manejo de unidades de conservação federal foi identificada à presença de registros dos resultados e apenas dois mencionam a divulgação dos resultados tendo como público a comunidade e pesquisadores. Já para as UC estaduais, seis dos oito planos de manejo observados preveem o registro de resultados por meio de avaliação da efetividade no manejo. Tais registros são enviados para a gerência de unidades de conservação do INEA. No entanto, não fica claro o que é feito com estes dados.

São previstos ajustes durante a execução do planejamento?

Embora não tenha sido identificada a presença de formas de registro de resultados nos planos de manejo federais, existe a previsão de ajustes durante a execução dos planos em sete dos 13 analisados. Para os planos de manejo estaduais a previsão de ajustes é feita em seis dos oito planos observados.

Os resultados são divulgados? Onde e pra quem?

Dos planos de manejo analisados, apenas 2 UC federais evidenciam a divulgação dos resultados de manejo, tendo como alvo os pesquisadores e a sociedade. No entanto não está claro qual o veículo de comunicação utilizado. Para as unidade de conservação estaduais, 6 dos 8 planos analisados preveem a divulgação dos dados, no entanto não está claro pra quem nem como esta divulgação é feita.

De forma geral para os planos de manejo analisados se observa a tentativa de desenhar a estratégia de conservação por meio da definição de pontos fortes, oportunidades, fraquezas e ameaças no âmbito de uma análise estratégica (IBAMA, 2002) aplicada através da ferramenta SWOT (Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats) (Christensen & Bower, 1965). No planejamento estratégico, o objetivo é combinar os pontos fortes com as oportunidades disponíveis e procurar estabelecer ações para minimizar as ameaças, que podem ser acentuadas pelos pontos fracos (Kotler, 2005). Esta técnica foi originalmente desenhada para definir estratégias de marketing em empresas, funcionando como um diagnóstico para fundamentar ações que são executadas na forma de objetivos (Mintzberg

et al. 2000).

Observa-se que a aplicação desta técnica na construção de planos de manejo nas UC do estado do Rio de Janeiro em parte explica a elaboração de documentos extensos que dedicam grande parte do seu conteúdo a aspectos descritivos da área e do contexto (internacional, nacional e regional) e não aqueles voltados para seu manejo. Isto pode ser justificado pela expectativa de que o planejamento e/ou ações, derivariam de uma ampla caracterização, quase que de uma forma indutiva, e não dedutiva, ou seja, que a partir de uma ampla gama de dados descritivos se descobrisse o que precisa ser feito para manejar a área (observação pessoal). Assim sendo, é feito pouco uso das ferramentas para identificar as questões chaves a serem trabalhadas – a ferramenta usada é justamente o SWOT, que não tem poder de fazer o link com a caracterização. Assim sendo, a caracterização fica extensa, sem apontar as questões chave, sem foco, e desconectada da matriz SWOT, que a princípio nortearia o planejamento.

Vale destacar que o grande desequilíbrio entre a parte descritiva, desnecessariamente extensa, e a parte analítica e propositiva, muito breve e cheia de lugares comuns e de escassa utilidade prática, é um problema comum entre os planos de manejo, não sendo um problema isolado no estado do Rio de Janeiro (vide Dourojeanni, 2005).

Os planos de manejo, em geral, contêm centenas de páginas, das quais 50 a 70% correspondem à descrição da área e de seu entorno (Medeiros & Pereira, 2011). O levantamento de informações para caracterização e diagnóstico da unidade é a fase mais demorada e dispendiosa, pois envolve conhecimentos de diversas áreas (biologia, geologia, espeleologia, agronomia, sociologia, antropologia, etc), demandando expedições de campo, viagens e estudos, geralmente realizados por consultorias contratadas.

Neste cenário fica evidente a necessidade de se promover a integração cotidiana entre a pesquisa e a gestão, pois em muitos casos as unidades já dispõem de conhecimento

científico suficiente para embasar a confecção dos planos de manejo minimizando os custos e reduzindo o tempo empregado, ou subsidiando a gestão de uma forma geral. A organização e disponibilização das informações científicas representam um grande desafio para as UC devido ao fato dessas informações estarem dispersas ou inacessíveis, depositadas em instituições diversas em diferentes tipos de publicação (relatórios, artigos, teses, dissertações) (Aguiar et al. 2012). Apesar disso, diversas unidades tem conseguido efetuar esta integração por meio de realização de encontros de pesquisadores, criação de banco de dados e criação de conselhos científicos (vide Castro & Cronemberger, 2007). Outra forma de integração é a divulgação de dados que tratem da efetividade das ações propostas nos planos e suas avaliações sistemáticas. Apesar de estarem previstas nos roteiros metodológicos, as avaliações anuais da implementação do plano de manejo não estão disponíveis nas UC nem tem sido alvo de análise (Medeiros & Pereira, 2011).

Embora exista a presença de princípios (Participativo, Gradativo, Contínuo e Flexível) explícitos nos documentos orientadores para confecção de planos de manejo (INEA, 2010; IBAMA, 2002), observa-se que, de maneira geral, tais orientações são mal incorporadas nos planos de manejo. A exemplo disso tem-se: (i) desconsideração de aportes advindos de consultas públicas no processo de construção das ações do plano (Princípio Participativo); (ii) planos muito parecidos não considerando os diferentes graus de implantação das UC e um cenário para os próximos anos (Princípio da Gradatividade), (iii) redação rígida não deixando claro onde houve dúvida e falta de incorporação de dados científicos para atualização das propostas de manejo no dia a dia e funcionamento das instituições (Princípio da Continuidade); e (iv) ausência de avaliações para revisão e inserção de novas informações à medida que novos conhecimentos são adquiridos (Princípio da Flexibilidade).

O plano de manejo, em especial, é um item crítico dos componentes da implantação de uma determinada UC, visto que, enquanto principal instrumento de planejamento e gestão possibilita o acesso e ordena o uso dos recursos naturais da unidade. Com isso, pode se dizer que na ausência do seu principal instrumento de gestão e planejamento as UC se encontram “desprotegidas” ou no mínimo mal geridas, e abaixo de seu potencial de uso. Esta pode ser uma grande fragilidade principalmente quando a UC é alvo de processos de licenciamento, já que é usual tal processo administrativo ser baseado no que está escrito (lex litteris), ou seja Leis, Decretos, Planos e Programas. Desta forma, durante o processo de licenciamento, será considerado, dentre outros instrumentos legais, o plano de manejo para balizar se o empreendimento ou atividade está de acordo com o uso permitido e os

objetivos da unidade. O zoneamento e normas previstas no âmbito do plano de manejo, além de orientarem o licenciamento na unidade, embasam a decisão do gestor quanto à permissão ou exigência de estudos mais aprofundados. Na ausência do plano de manejo o gestor está sujeito apenas as leis que permeiam o licenciamento ambiental e ao decreto de criação da unidade, que apesar de serem consideradas bastante rígidas, nem sempre trazem informações condizentes com a realidade da UC.