Grau de implantação das unidades de conservação

Seguindo as Metas de Aichi, acordadas na 10ª Conferência entre as Partes (COP 10) da Convenção da Diversidade Biológica, "até 2020, pelo menos 17% de áreas terrestres e águas continentais, e 10% de áreas marinhas e costeiras, destacando áreas de especial importância para biodiversidade e serviços ecossistêmicos, terão sido conservados por meio de sistemas de áreas protegidas geridas de maneira efetiva e equitativa, ecologicamente representativas e satisfatoriamente interligadas e por outras medidas espaciais de conservação, e integradas em paisagens terrestres e marinhas mais amplas" (objetivo estratégico C, meta 11).

A fim de atender os compromissos internacionais assumidos, como o acima, o Brasil aumentou consideravelmente a área do território nacional protegido por unidades de conservação. O país foi responsável por criar 74% das áreas protegidas no mundo entre 2003 e 2008 (TCU 2012). O Brasil possui atualmente um dos maiores sistemas de áreas protegidas do mundo com aproximadamente 220 milhões de hectares, 14,4% do total global (WDPA, 2012). Deste montante, 17,15% do território continental brasileiro é protegido por UC (http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/unidades-de-conservacao/criacao-ucs) o que evidencia o alcance da meta estabelecida, na verdade principalmente para a Amazônia, estando os ecossistemas marinhos ainda pouco protegidos (Avelar, 2005).

Embora o governo brasileiro esteja até confortável em relação à meta de criação de UC continentais, deve-se salientar que as Metas de Aichi não se resumem à criação desses territórios. O pacto assinado estabelece que essas áreas devem ser “geridas de maneira efetiva e equitativa”, ou seja, é imprescindível uma boa gestão que contribua para o alcance dos objetivos previstos para cada uma das unidades criadas, os quais vão além da proteção da biodiversidade.

Estudo da Convenção das Nações Unidades sobre Diversidade Biológica (CBD

Technical Series nº 18) analisou as áreas protegidas do mundo e chegou à conclusão que o

eficiente destes novos territórios. Algumas delas, apesar de legalmente existirem, não foram de fato implantadas ou consolidadas, e muitas não têm capacidade gerencial para seu adequado funcionamento. As causas das deficiências apontadas pelo estudo são: baixo nível de governança, lacunas na legislação, e falta de recursos financeiros.

Problemas com implantação de unidades de conservação não são nenhuma novidade, principalmente para unidades da Amazônia (TCU, 2012). No entanto, chama atenção termos encontrado baixa implantação também no estado do Rio de Janeiro, que abriga as primeiras unidades de conservação do país e onde fortes investimentos têm sido feitos em função de Royalties de petróleo, compensação ambiental de grandes empreendimentos, relacionados à franca expansão econômica e tendo em vista ainda a execução da Copa do Mundo 2014 e Olimpíadas de 2016.

Das 46 unidades de conservação consideradas neste estudo, 43 (18 federais e 25 estaduais) responderam ao questionário aplicado com intuito de avaliar o grau de implantação das unidades de conservação. Seguem abaixo os dados de implementação das unidades por componente avaliado e considerações.

 Situação fundiária, demarcação e usos

De acordo com os dados coletados, 16 unidades não dispõem de informações sobre a situação fundiária e 25 unidades declararam estar apenas com 0 a 29% da sua área física demarcada (Figura 3.3-1A e B). Das 43 unidades de conservação avaliadas, 16 unidades declararam que os usos estão de acordo com a categoria, porém acima da capacidade instalada (Figura 3.3-1C).

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) estabelece que as unidades de proteção integral (Esec, Rebio, Parna) e algumas categorias de unidades de uso sustentável (Flona e Resex) devem ser de posse e domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas (Lei 9.985/2000, artigos 9º, 10, 11, 17 e 18). Além disso, as populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais sua permanência não seja permitida (unidades de proteção integral) serão indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Público, em local e condições acordados entre as partes (Lei 9.985/2000, art. 42).

Outro procedimento que deve ser observado após a criação da unidade de conservação é a sua demarcação e sinalização. A demarcação consiste na utilização de algum

mecanismo que demonstre os marcos de onde começam e terminam as terras da unidade. A sinalização é a fixação de placas nos principais pontos de acesso à unidade. De acordo com as respostas aos questionários, apenas 18,6% (08/43) das UC do estado do Rio de Janeiro estão com demarcação física entre 90 e 100% efetuada (Figura 3.3-1B).

De acordo com relatório de auditoria das UC do bioma Amazônia (TCU, 2012), a complexidade do processo de demarcação e arrecadação de terras, as inconsistências na cadeia dominial constantes dos cartórios de registros de imóveis, a existência de títulos de propriedade falsos, a escassez de recursos financeiros para custear as indenizações e os obstáculos ao processo de reassentamento das famílias são os principais empecilhos encontrados no processo de regularização fundiária das UC do bioma Amazônia. Considerando as respostas do gestores e diversos estudos (vide Rocha et al. 2010), tem-se que no estado do Rio a situação não é muito diferente, agravada pelo custo crescente da terra pela valorização imobiliária.

A existência de moradores não previstos de acordo com a categoria de manejo no interior da unidade de conservação pode resultar na manutenção/desenvolvimento de atividades incompatíveis com os objetivos da UC. As famílias que plantavam, pescavam, desmatavam ou recolhiam produtos não madeireiros antes da criação da UC tendem a continuar exercendo tais atividades e utilizando os recursos naturais disponíveis, até serem indenizadas ou reassentadas. Esse fato gera conflitos pela posse e uso da terra e dos recursos naturais nela existentes, prejudicando a gestão do território pelos órgãos gestores e dificultando o alcance dos objetivos pela unidade de conservação. Além disso, a precária demarcação e sinalização das unidades faz com que haja dúvidas sobre os limites da unidade levando pesquisadores muitas vezes a pesquisarem fora da unidade achando que estão dentro (vide Madeira et al. 2008).

Figura 3.3-1. Resultado dos questionários de avaliação da implantação das

UCs no estado do Rio de Janeiro, onde: A) Dados sobre a situação fundiária das UC; B) Dados sobre a demarcação física das UC; e C) Dados sobre tipos de Uso da UC.

A

B

 Instrumento de manejo e recursos financeiros

Das 43 unidades avaliadas, 11 possuem planos de manejo elaborados ou revisados há mais de dez anos e 10 possuem planos de manejo elaborados ou revisados nos últimos cinco anos (Figura 3.3-2A). Além disso 18 unidades afirmaram não possuir informações sobre a relação entre recursos financeiros necessários e os aplicados (Figura 3.3-2B).

De acordo com o SNUC, o plano de manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação (Lei 9.985/2000, art. 27, § 3º). Por definição, o plano de manejo “é o documento técnico mediante o qual, com

fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade”

(Lei 9.985/2000, art. 2º, XVII), de forma a cumprir os objetivos estabelecidos na sua criação.

Assim, é de suma importância que a UC possua um plano de manejo aprovado em período razoável, cujo limite legal é de cinco anos. Enquanto não elaborado o plano de manejo, a gestão da unidade concentra-se nas ações de proteção e fiscalização (Decreto 4.340/02, art. 15). De acordo com relatório técnico de auditoria das UC da Amazônia (TCU, 2012), esse foco de atuação gerou resultados positivos nos últimos anos no bioma Amazônia quanto ao objetivo de proteção do patrimônio natural, por meio da contenção do desmatamento. Contudo, no que diz respeito ao objetivo de desenvolvimento socioambiental, a ausência do plano de manejo resulta na subutilização do potencial de uso sustentável dos recursos naturais ou uso indireto das unidades de conservação, como é o caso do turismo.

O incremento no número de unidades de conservação, aliado à indisponibilidade de recursos financeiros, bem como o tempo de elaboração e insuficiência de pessoal são os fatores mais reportados no que tange as dificuldades na elaboração de planos de manejo (Mello, 2008; Aguiar et al. 2012; MMA, 2007b). Além disso, elaboração simultânea de planos de manejo muitas vezes sob supervisão de equipes reduzidas é fator que contribui para a demora na aprovação desse instrumento (TCU 2012).

Figura 3.3-2. Resultado dos questionários de avaliação da implantação das UCs do

estado do Rio de Janeiro, onde: A) Dados sobre instrumentos de manejo existentes; e B) Dados sobre relação entre recursos financeiros aplicados e os necessários.

 Equipe, infraestrutura e materiais

Do total de unidades de conservação avaliadas, 13 unidades informaram que não possuem dados sobre a relação do número de funcionários necessários para execução das atividades programadas para os próximos três anos (Figura 3.3-3A). Adicionalmente, 20 unidades de conservação declararam possuir infraestrutura completa com sede administrativa (Figura 3.3-3B). 16 unidades afirmam possuir transporte, comunicação e demais equipamentos necessários. Outras 16 informaram que possuem apenas parte do material necessário, sem transporte e equipamentos de comunicação (Figura 3.3-3C).

A

Conforme exposto, a escassez de profissionais é um fator amplamente reportado. Para as unidades de conservação federais do bioma Amazônico, por exemplo, esta escassez de profissionais deve-se à dificuldade encontrada pelo ICMBio de manter o pessoal lotado nessas unidades, além de existir um forte anseio dos servidores para serem removidos para unidades mais próximas de suas regiões de origem (há dificuldade em realizar concursos mais regionais, que levem a maior contratação de pessoas da região das UC). De acordo com o relatório de auditoria das UC da Amazônia (TCU, 2012), contribuem ainda para dificultar a fixação dos servidores nas UC as condições de vida (saúde, educação, habitação, transporte, deslocamento...) nas localidades onde ficam lotados e as condições de trabalho oferecidas nessas unidades, pois muitas das cidades sedes de UC do bioma Amazônia apresentam baixos Índices de Desenvolvimento Humano (IDH). Considerando que os valores de IDH e PIB do estado do Rio de Janeiro estão entre os melhores do Brasil, a escassez de profissionais e recursos financeiros não deveria ser um problema para estas unidades. O que leva a crer que a falta de entrosamento entre a pesquisa e a gestão é um fator que tem forte peso na viabilidade de pesquisas nas UC do estado do Rio.

Em função da escassez de recursos humanos e demais equipamentos, há atividades essenciais à gestão das UC que podem deixar de ser realizadas ou serão realizadas de forma insatisfatória (Câmara & Coimbra-Filho, 2000), com destaque para fiscalização, articulação local e gestão de conflitos, educação e sensibilização ambiental e monitoramento da biodiversidade - e também gestão da pesquisa, incorporação dos dados gerados o cotidiano, a elaboração de um plano de monitoramento que traga respostas para a gestão (Mello, 2008).

Figura 3.3-3. Resultado dos questionários de avaliação da implantação das

UCs do estado do Rio de Janeiro, onde: A) Dados sobre número de funcionários necessários para as atividades planejadas nos próximos 3 anos; e B) Dados sobre infraestrutura; e C) Dados sobre equipamentos e materiais.

A

B

 Avaliação geral da implementação

A consolidação dos dados de implantação revela que 18 (42%) das 43 unidades de conservação avaliadas estão em situação precária, 19 (44%) estão minimamente implantadas e 06 (14%) são classificadas como razoavelmente implantadas. Sá e Ferreira (1999) afirmam que unidades de conservação classificadas como “precárias” não são capazes de garantir a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger, tão pouco enfrentar as pressões externas e internas que sofrem as áreas naturais. Descontando-se do total oficial as áreas em situação precária e considerando-se apenas a área situada nas 25 unidades de conservação minimamente e razoavelmente implantadas a área “efetivamente” protegida no estado do Rio de Janeiro reduz-se de 33% para 22% do território. Vale destacar a fragilidade dos dados apresentados uma vez que existe certo grau de subjetividade, uma vez que as informações foram trazidas pelas interpretações dos gestores das unidades avaliadas.

Dentre as 18 unidades classificadas como em situação precária, 15 (83%) são estaduais e 03 (17%) são federais. A região com menor desempenho na implantação de UC estaduais é a Metropolitana, com 07 (sete) unidades classificadas em estado precário, seguida pelas regiões das Baixadas Litorâneas e Serrana com 3 (três) unidades cada e a Costa verde com 2 (duas) (Figura 3.3-4). Já para as unidades federais a Costa Verde detém 02 (duas) UC seguida da região do Médio Paraíba com 01 (uma) unidade classificada em situação precária (Tabela 3.2-1 e 3.2-2) (Figura 3.3-4).

Entre os principais problemas que levaram estas unidades a serem classificadas em situação precária se destacam: a falta de regularização fundiária; falta de instrumentos de planejamento ou com mais de dez anos de elaboração e sem revisão; incompatibilidade do uso UC de acordo com a categoria e a capacitada instalada; problemas com demarcação dos limites da unidade; número de funcionários abaixo do necessário para execução das atividades planejadas para os próximos três anos; e falta de equipamentos e infraestrutura, com algumas unidades sem sede administrativa. É importante destacar que 6 das unidades classificadas como em situação precária informaram que estão com o plano de manejo em elaboração ou aguardando publicação. Apesar disso, estas unidades continuarão em estado precário mesmo após terem seus planos de manejo aprovados, pois os demais problemas continuarão a não ser que sejam previstas soluções dentro do plano de manejo. Com isto fica clara a importância do manejo da unidade atrelado a gestão do conhecimento, pois

nem todas as precariedades influenciam a gestão do conhecimento, mas uma boa gestão do conhecimento poderia aumentar a eficácia do planejamento (Zimmermann, 2005).

Para as 19 unidades minimamente implantadas, 06 (32%) são estaduais e 13 (68%) são federais (Figura 3.3-4). Dentre os principais problemas se destacam: presença de instrumentos de planejamento que não é o plano de manejo; número de funcionários abaixo do necessário para execução das atividades planejadas para os próximos três anos; e falta de equipamentos e infraestrutura. Das 05 unidades classificadas como razoavelmente implantadas, 03 (50%) são estaduais e 03 (50%) são federais (Figura 3.3-4).

Nos Mapas 3.3-1 a 3.3-6 é possível observar os níveis de implantação avaliados para as unidades de conservação estaduais e federais nas diferentes regiões político administrativas, lembrando que nas regiões Centro Sul Fluminense e Noroeste Fluminense não são registradas unidades de conservação, logo não são apresentados mapas.

43°0'0"W 43°0'0"W 43°30'0"W 43°30'0"W 2 2 °3 0 '0 "S 2 2 °3 0 '0 "S 2 3 °0 '0 "S 2 3 °0 '0 "S RIO DE JANEIRO A^N O C^O

GRAU DE IMPLANTAÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO FEDERAIS E ESTADUAIS CALSSIFICADAS PARA A

REGIÃO METROPOLITANA Referências

Título

Data Número Autor

Base Cartográfica: IBGE, 2010.

Unidades de Conservação: Cadastro Nacional de Unidades de Conservação - CNUC/MMA, 2013.

Legenda Divisa Interestadual Regiões Administrativas Unidades de Conservação Federais Estaduais Unidades de Conservação SITUAÇÃO Razoavelmente Implementada Minimamente Implementada Precária Não Respondeu Escala 1:400.000 0 5 10 15 km O C E A N O A T L Â N T I C O Região Serrana Região das Baixadas Litorâneas Região Metropolitana Região Costa Verde Região do Médio Paraíba Região Centro-Sul Fluminense

RIO DE JANEIRO

43°30'0"W 43°30'0"W 44°0'0"W 44°0'0"W 44°30'0"W 44°30'0"W 2 2 °3 0 '0 "S 2 2 °3 0 '0 "S RIO DE JANEIRO A^N O C^O

GRAU DE IMPLANTAÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO FEDERAIS E ESTADUAIS CALSSIFICADAS PARA A

REGIÃO DO MÉDIO PARAÍBA Referências

Título

Base Cartográfica: IBGE, 2010.

Unidades de Conservação: Cadastro Nacional de Unidades de Conservação - CNUC/MMA, 2013.

Legenda Divisa Interestadual Regiões Administrativas Unidades de Conservação Federais Estaduais Unidades de Conservação SITUAÇÃO Razoavelmente Implementada Minimamente Implementada Precária Não Respondeu 0 5 10 15 km Região do Médio Paraíba Região Costa Verde

RIO DE JANEIRO

SÃO PAULO

MINAS GERAIS

42°0'0"W 42°0'0"W 42°30'0"W 42°30'0"W 43°0'0"W 43°0'0"W 2 2 °3 0 '0 "S 2 2 °3 0 '0 "S 2 3 °0 '0 "S 2 3 °0 '0 "S RIO DE JANEIRO A^N O C^O

GRAU DE IMPLANTAÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO FEDERAIS E ESTADUAIS CALSSIFICADAS PARA A

REGIÃO DAS BAIXADAS LITORÂNEAS Referências

Título

Data Número Autor

Base Cartográfica: IBGE, 2010.

Unidades de Conservação: Cadastro Nacional de Unidades de Conservação - CNUC/MMA, 2013.

Legenda Divisa Interestadual Regiões Administrativas Unidades de Conservação Federais Estaduais Unidades de Conservação SITUAÇÃO Razoavelmente Implementada Minimamente Implementada Precária Não Respondeu Escala 1:400.000 0 5 10 15 km O C E A N O A T L Â N T I C O Região das Baixadas Litorâneas Região Norte Fluminense

RIO DE JANEIRO

42°0'0"W 42°0'0"W 42°30'0"W 42°30'0"W 43°0'0"W 43°0'0"W 2 2 °0 '0 "S 2 2 °0 '0 "S 2 2 °3 0 '0 "S 2 2 °3 0 '0 "S RIO DE JANEIRO A^N O C^O

GRAU DE IMPLANTAÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO FEDERAIS E ESTADUAIS CALSSIFICADAS PARA A

REGIÃO SERRANA Referências

Título

Base Cartográfica: IBGE, 2010.

Unidades de Conservação: Cadastro Nacional de Unidades de Conservação - CNUC/MMA, 2013.

Legenda Divisa Interestadual Regiões Administrativas Unidades de Conservação Federais Estaduais Unidades de Conservação SITUAÇÃO Razoavelmente Implementada Minimamente Implementada Precária Não Respondeu 0 5 10 15 km O C E A N O A T L Â N T I C O Região Serrana Região Norte Fluminense

RIO DE JANEIRO