Aplicabilidade do PSA em recursos hídricos

Partindo-se do princípio de que, no país, o uso de recursos hídricos tem sido alvo de crescentes demandas dos diversos setores usuários, agravando os conflitos entre eles, principalmente com o aumento constante de degradação ambiental, torna-se imprescindível o fortalecimento de ações que auxiliem no desenvolvimento sustentável das bacias hidrográficas.

Diante do que já foi exposto sobre a relação floresta-água, percebe-se que a conservação da água e do solo é de fundamental importância para a gestão dos recursos hídricos, pois aumentam as recargas de água acolhendo e conservando a água pluvial, e melhoram a qualidade das águas ao reduzir os processos de erosão. Também foi visto que além das atividades rurais serem as grandes causadoras da poluição hídrica no país, cabe aos proprietários rurais a maior parcela da responsabilidade de conservar as áreas ripárias, essenciais para a preservação dos corpos hídricos. Portanto, torna-se claro que o produtor

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Os poluentes podem ser de inúmeros tipos, mas em termos de bacia agrícola predominam sedimentos, fertilizantes, agrotóxicos e dejetos provenientes da criação de animais (HERNANI et al, 2002)

rural se torne, naturalmente, o principal alvo de um esquema de PSA que visa à conservação dos recursos hídricos.

A idéia básica para desenvolver um mercado em bacias hidrográficas é simples. Quando produtores rurais não são capazes de fornecer serviços ambientais de qualidade e quantidade suficiente para atender as demandas dos usuários de água a jusante, torna-se possível um cenário aberto as discussões de pagamentos para suprir as mudanças sugeridas no manejo de terras dos produtores a montante (LANDELL-MILLS, 2002). Percebe-se que o que dá estímulo ao início do desenvolvimento do mercado em PSA é a demanda, e não a oferta. No caso dos recursos hídricos é a necessidade de água, geralmente a jusante, por uma inadequação do manejo do uso do solo, geralmente a montante da bacia. Pagiola, Bishop e Landell-Mills (2005) esclarecem os três principais passos que descrevem o processo desde o planejamento até a prática de um sistema de PSA em recursos hídricos.

O primeiro passo é identificar e quantificar os serviços de recursos hídricos, que inclui determinar os serviços hídricos que são gerados por um uso peculiar do solo em um lugar específico e o valor desse serviço. Porém, geralmente nos deparamos com uma barreira difícil de transpor, logo nessa primeira etapa, ao tentarmos identificar os serviços hídricos específicos produzidos pela gestão das terras. Na prática, é extremamente difícil identificar o quanto foi reduzido dos impactos na quantidade e qualidade da água, na erosão, no assoreamento e nos níveis do lençol freático, bem como na produtividade aquática. Consequentemente, também se torna difícil calcular o valor real do benefício oferecido.

Por esses motivos, quando se trata de PSA em recursos hídricos, os projetos geralmente determinam os serviços ambientais que serão gerados, a partir de uma determinada utilização dos solos e/ou atividade de gestão dos terrenos. De forma genérica, os serviços ambientais hidrológicos prestados pelas florestas são divididos em quatro grandes grupos: a) qualidade de água; b) regulação de vazão; c) fornecimento de água e; d) produtividade aquática (VEIGA NETO, 2008). Entretanto, como a manutenção da cobertura florestal e as atividades de gestão do solo são a causa do efeito desejado (serviços hídricos), os contratos de PSA em recursos hídricos não são para os serviços propriamente ditos, mas para o desempenho das atividades que causam (ou produzem) esses serviços.

Em uma bacia hidrográfica, as práticas conservacionistas ajudam a criar ou manter os filtros naturais para reduzir a poluição hídrica, além de manter a vegetação, a fim de ajudar na regulação do fluxo de água durante o ano e conseqüentemente no controle de

inundações, e minimizam a perda do solo e os processos de sedimentação. Nesse sentido, são consideradas práticas conservacionistas: a preservação e recuperação natural de florestas nativas que protejam mananciais hídricos de superfície ou subterrâneos; o reflorestamento de áreas de cabeceiras de drenagem e de nascentes; o reflorestamento de áreas de mata ciliar, ao longo dos cursos d água e no entorno de reservatórios; e o manejo e práticas de conservação do solo em microbacias hidrográficas29_{(LINO & DIAS, 2003)}

O segundo passo é identificar os beneficiários-chave e cobrar-lhes pelos serviços adquiridos. Pagiola, Bishop & Landell-Mills (2005) afirmam que a natureza e o valor dos serviços das bacias hidrográficas não dependem apenas das características da própria cobertura vegetal, mas, no caso de um projeto de PSA em recursos hídricos, dependem muito mais da quantidade e das características dos beneficiários. Nesse sentido, Powel & White (2001) esclarecem:

Os esquemas de PSA desenvolvidos até agora tem sido classificados em três categorias, nos quais a distinção entre eles se dá pela maior ou menor intervenção governamental na administração do sistema em pauta. A primeira delas é o acordo privado entre os produtores do serviço e os beneficiários e dispensa novos arranjos legais e regulatórios. A segunda categoria é aquela chamada de troca entre os agentes, normalmente utilizados a partir da fixação pela autoridade reguladora de um determinado padrão ambiental a ser alcançado via negociação entre os atores. E a última categoria é aquela onde estão situados os pagamentos realizados pelo setor público, assim considerado quando algum nível de Governo ou uma instituição pública (não necessariamente estatal), como um Comitê de Bacia paga pelo serviço ambiental (POWELL & WHITE, 2001 apud VEIGA NETO, 2009 p. 44).

Observa-se que empresas de saneamento e hidroelétricas se caracterizam como potenciais “beneficiários-chave” em um esquema de PSA visando água de boa qualidade para distribuição urbana, e redução das taxas de sedimentação e eutrofização de reservatórios. Por outro lado, no caso específico dos serviços hídricos, o que se observa também é que geralmente o governo participa diretamente dos esquemas de PSA, uma vez que se trata de serviços ambientais com caráter de bem público, que se caracterizam por trazerem benefícios a serem usufruídos pela sociedade como um todo (PAGIOLA & PLATAIS, 2007). Nesses casos, os Comitês de Bacias Hidrográficas respondem pelo papel de órgãos gestores responsáveis pela implementação dos instrumentos de gestão previstos na Lei nº 9.433/97 que inclui a cobrança pelo uso da água.

E finalmente o último passo é desenhar sistemas de pagamento que funcionem na prática, envolvendo as questões sobre como atingir de maneira eficiente a mudança

29 _{São exemplos de práticas de conservação do solo: o plantio em nível, terraceamento e bacias de captação;}

adoção do plantio direto; manejo sustentável das pastagens e introdução de sistemas agrosilvipastoris; recomposição da RL e das APPs e recuperação das áreas degradadas.

desejada para o uso do solo, no contexto da sustentabilidade; e abordar temas institucionais e de política econômica, como, por exemplo, as condições institucionais prévias que tornam possíveis os pagamentos.

Em relação a esse desenho de sistemas de pagamento, Martini e Lanna (2003) sugerem que o mercado de PSA em recursos hídricos deve proporcionar as seguintes condições ideais:

a) Atender a demanda dos usuários da água e satisfazer os padrões de qualidade fixados por consenso técnico ou por necessidades de saúde pública;

b) Situar o valor das compensações aos agricultores em torno da disposição de pagamento dos consumidores por água de maior qualidade;

c) As compensações devem equilibrar as perdas resultantes das modificações do processo agrícola;

d) Os valores transacionados entre usuários da água e agricultores devem ser inferiores aos referentes às possibilidades de tratamento da água por parte da empresa concessionária do serviço de abastecimento público;

e) Os custos de intermediação, avaliação e controle do sistema devem ser baixos o suficiente para não inviabilizar as transações.

Outro ponto que também deve ser levado em consideração, quando se trata de PSA em recursos hídricos, é a delimitação da unidade de planejamento. Os estudos nessa área costumam ser unânimes ao escolher a sub-bacia ou microbacia30 como unidades ecossistêmicas da paisagem para a conservação e o manejo, uma vez que a característica ambiental de uma bacia reflete o somatório ou a sinergia dos efeitos das intervenções ocorridas no conjunto das microbacias nela contidas (BRAGA, 2005).

Já em relação aos temas institucionais e de políticas econômicas, já foram citadas alguns dos principais instrumentos previstos na legislação brasileira. O primeiro deles, mencionado no item 1.5.1, refere-se aos artigos 47 e 48 da lei do SNUC, os quais prevêem a contribuição financeira a serem pagas pelos órgãos, ou empresa, público ou privado de abastecimento urbano e de energia elétrica, que se beneficiem da proteção proporcionada por Unidades de Conservação. O segundo é exatamente a cobrança pelo uso da água, previsto com instrumento de gestão da Política Nacional de Recursos Hídricos da lei nº

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A denominação de sub-bacia ou microbacia vai depender do grau de hierarquia a partir da referência do estudo.

9.433/97, também já visto anteriormente. E finalmente, outra política pública que favorece a disponibilização de recursos para esquemas de PSA em recursos hídricos está relacionada com o artigo 20 da Constituição Federal, que assegura a participação dos estados, municípios e União no resultado da exploração de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, ou a compensação financeira por esta exploração: são os royalties e as compensações financeiras repassados pelas usinas hidroelétricas aos municípios e estados que sofreram perda de território por alagamento pelos lagos das hidroelétricas.

De acordo com Veiga Neto (2008), atualmente, em todo o país, 135 usinas hidroelétricas recolhem a compensação financeira beneficiando 570 municípios e 22 Estados. No caso de Itaipu, a maior usina hidroelétrica do mundo, os pagamentos de royalties beneficiam 363 municípios e 6 Estados, em um total de aproximadamente R$ 429,5 milhões por ano. Considerando o aumento crescente de grandes hidroelétrica no país, principalmente na região amazônica (Belo Monte, Jirau, Santo Antônio) os royalties e as compensações financeiras repassados por essas usinas tornam-se um grande potencial de investimento em PSA para a conservação ambiental dessas áreas a partir da relação floresta-água.

Além de todo esse arcabouço legal na esfera federal, os estados e municípios também podem atuar em esquemas de PSA por meio de leis estaduais e municipais que autorizam parte das dotações orçamentárias para efetuar os pagamentos pelos serviços ambientais. O caso de Extrema-MG, por exemplo, é considerado o primeiro caso concreto de PSA em recursos hídricos no Brasil. No próximo item, serão relatadas brevemente algumas dessas experiências.