CAPÍTULO 1 AS CONDIÇÕES DE PRODUÇÃO DA I CONFERÊNCIA
1.1 AS CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
As conferências nacionais, para os debates e propostas de políticas públicas, existem no Brasil desde a década de 1930, quando foram convocadas por Getúlio Vargas as primeiras conferências de saúde e de educação. A primeira delas foi a I Conferência de Saúde, que ocorreu em 30 de janeiro de 1941. Porém, a partir de 2003, no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, as conferências nacionais ganharam maior espaço e importância, ampliando a participação de movimentos sociais nos debates e propostas de políticas públicas em âmbito estatal (AVRITZER, 2013). Desde a criação das conferências nacionais de políticas públicas, se alcançou a marca de 115 conferências. Dentre estas 74 aconteceram ao longo do governo do presidente Lula, o que demonstra a centralidade de seu governo nas políticas participativas.
Nos últimos vinte anos, foram realizadas oitenta conferências em diversas áreas temáticas: 21 na área da saúde; vinte no tema das minorias; seis de meio ambiente; 22 sobre Estado, economia e desenvolvimento; dezessete sobre educação, cultural, assistência social e esporte; e onze sobre direitos humanos (Dulci, 2011). Assim, sob o ponto de vista do governo, a questão ressaltada é o aumento quantitativo das conferências nacionais mostrando que, de fato, existe hoje uma política participativa no nível federal de governo centrada nas conferências nacionais (AVRITZER, 2013, p. 126).
Sabe-se que, a partir de 2004, novos temas relativos a grupos sociais minoritários foram introduzidos como objeto das conferências nacionais, somando-se às habituais conferências de saúde, de direitos humanos e de diretos da criança e do adolescente que são realizadas desde a década de 1990 em caráter anual e bianual, respectivamente (POGREBINSCHI, 2012). Em relação a essa nova inclusão temática, Pogrebinschi (2012) ressalta a diversidade de temas abordados nas conferências nacionais:
Em 2004 passam a integrar o universo temático das conferências nacionais as políticas públicas para mulheres, seguidas, em 2005, das políticas de promoção da igualdade racial, e em 2006, das políticas para idosos, pessoas deficientes e povos indígenas, e em 2008, das políticas para gays, lésbicas, bissexuais, transexuais e travestis, e também para a juventude (POGREBINSCHI, 2012, p. 40).
Dessa maneira, tendo como referência o começo do governo Lula, pode-se dizer que as conferências nacionais “inobstante o seu caráter consultivo e não vinculante, assumem feição propriamente participativa, deliberativa, normativa e representativa” (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011, p. 262). As conferências nacionais são consideradas participativas, pois estão abertas à participação social em suas etapas e, sistematicamente, obedecem a um formato que presume uma organização bipartite no qual, geralmente, a sociedade civil possui 60% dos delegados e o governo 40% desses a, ou ainda, uma organização tripartite nos casos em que os trabalhadores constituem uma terceira categoria de delegação , e ganham, paulatinamente, a adesão massiva das instituições da sociedade civil interessadas nas políticas debatidas nas conferências (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011).
As conferências nacionais, também, possuem caráter deliberativo, no sentido de estarem direcionadas à formação de consensos provenientes de espaços de voz da sociedade civil e do governo na esfera pública. Com isso, englobam seus representantes em um processo de “justificação pública de argumentos que se espera racionalmente motivados” (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011, p. 263). Além disso, as conferências nacionais difundem um determinado procedimento deliberativo8 que concorre na aprovação de um
documento final, que contenha as diretrizes para as políticas públicas (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011).
Portanto, as conferências nacionais assumem um caráter normativo, uma vez que suas deliberações culminam, conclusivamente, na produção de um documento final, discutido, votado e aprovado perante diferentes estratégias e métodos de associação das preferências e dos interesses dos grupos e movimentos sociais envolvidos. Com isso, as conferências nacionais concebem expectativas não apenas cognitivas, mas também normativas para aqueles agentes envolvidos em seus processos, como também para aqueles que são afetados por suas eventuais consequências (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011). Pogrebinschi e Santos (2011) indicam diversos aspectos que reafirmam o caráter propriamente representativo pertinente às conferências nacionais, enquanto espaços de participação e deliberação, como:
O formato participativo de composição e organização das conferências nacionais, a dimensão deliberativa de seus grupos de trabalho, painéis e plenárias finais, e o caráter normativo dos relatórios finais que condensam as
8 O procedimento deliberativo possibilitado pela dinâmica das conferências nacionais “segue não apenas um
fluxo de deliberações que começam no plano local e passam pelo estadual antes de atingir o nacional, mas também internamente envolvendo etapas deliberativas que envolvem grupos de trabalho, painéis, plenárias e outras instâncias” (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011, p. 263).
resoluções, diretrizes e moções debatidas e aprovadas por maioria após o cumprimento de um conjunto de regras estruturadas na forma de um procedimento que busca garantir a legitimidade de seu resultado, independentemente de seu conteúdo (POGREBINSCHI E SANTOS 2011, p. 263).
As conferências nacionais de políticas públicas constituem atualmente o “mais inovador experimento participativo realizado no Brasil” (POGREBINSCHI, 2012, p. 07) e muito tem contribuído, ao lado das experiências do orçamento participativo e dos conselhos municipais, para comprovar a vocação do país para as “práticas democráticas de empoderamento da cidadania e de formas socialmente compartilhadas de gestão da coisa pública” (POGREBINSCHI, 2012, p. 07). Assim como as demais inovações democráticas brasileiras, utilizam as já conhecidas gramáticas da representação, da participação e da deliberação, mas não as empregam sem algumas singularidades, as quais, devidamente, assumem pelo seu papel inovador e democrático.
Em primeiro lugar, as conferências são como o seu nome indica, nacionais, desafiando, assim, o conhecido pressuposto de que a participação só é possível em pequena escala, isto é, no nível local (PATEMAN, 1970; DAHL, 1971; MANSBRIDGE, 1980; PRZEWORSKI, 2010). Não somente as conferências nacionais ultrapassam as fronteiras geográficas do espaço local como também superam os seus limites substantivos. Ao propiciar que a participação se exerça em âmbito nacional, as conferências nacionais possibilitam que os interesses nelas representados também o sejam, o que assegura que o procedimento conduza ao seu principal objetivo: “a formulação de diretrizes para políticas públicas nacionais” (POGREBINSCHI, 2012, p. 08).
Por outro lado, consentindo que é no espaço local que os agentes se encontram e que é de lá, consequentemente, que suas reivindicações surgem, as conferências nacionais não constituem, senão, o ponto alto de um processo que começa nos municípios (com as conferências municipais), passando pelos Estados (com as conferências estaduais) e, também, em muitos casos, envolvendo etapas que ultrapassam quaisquer divisões geopolíticas (com as conferências livres e virtuais) (POGREBINSCHI, 2012). Assim, as conferências nacionais têm a “potencialidade de fazer de problemas locais soluções nacionais” (POGREBINSCHI, 2012, p. 08).
As conferências nacionais fazem, assim, parte de um conjunto de processos de interação entre o Estado e a sociedade civil9, utilizadas pelo governo para ampliar a
9 Neste trabalho o entendimento de sociedade civil dialoga com a definição apresentada por Gramsci, segundo
participação social nas decisões sobre políticas públicas, assim como no acompanhamento e no controle social-democrático de sua implantação e implementação. São caracterizadas como espaços amplos e democráticos de discussão e de articulações coletivas sobre estratégias e propostas de organização. Por isso, não constituem um processo democrático isolado, mas um amplo processo de democratização da gestão pública.
Em segundo lugar, as conferências nacionais constituem experiências participativas que se originam, se desenvolvem e se consumam no cerne de instituições representativas, “desafiando, assim, o argumento de que participação e representação são conceitos antagônicos que apontam para modelos democráticos incompatíveis ou mesmo concorrentes” (BARBER, 1984; SANTOS, 2007; PRZEWORSKI, 2010). Convocadas pelo Poder Executivo por meio de seus ministérios, secretarias ou conselhos nacionais, e organizadas em parceria com a sociedade civil por meio de comissões, grupos de trabalho ou fóruns, as conferências se concluem ao direcionar as suas reivindicações aos poderes Executivo e Legislativo na forma de diretrizes com caráter administrativo e legislativo10.
Assim, as diretrizes administrativas objetivam produzir material de orientação, nas três esferas da administração pública, que verse sobre os atos, atitudes, condutas e comportamentos divergentes, com vista a informar a população sobre a aplicação de leis e os contatos dos ministérios públicos federal e estaduais, e os órgãos de segurança pública (II CONAPIR, 2009). Já as diretrizes legislativas pretendem propor aos legislativos estaduais e municipais a elaboração de leis, constituindo conselhos estaduais e municipais, vinculados às secretarias que desenvolvam as referidas políticas públicas (II CONAPIR, 2009). De modo geral, enquanto as diretrizes de caráter administrativo conclamam por políticas pontuais como a “elaboração de campanha maciça, sistemática e permanente, em todas as mídias, contra qualquer forma de preconceito, estimulando o valor e o respeito à diversidade incluindo a diversidade religiosa e cultural” (POGREBINSCHI, 2012, p. 22), as diretrizes de caráter legislativo podem ser tão genéricas quanto “criar um Programa Nacional de Enfrentamento à Intolerância Religiosa e Discriminação Étnico-Racial” (POGREBINSCHI, 2012, p. 22).
e/ou difusão das ideologias, compreendendo o sistema escolar, os parlamentares, as Igrejas, os partidos políticos, as organizações profissionais, os sindicatos, os meios de comunicações, as instituições de caráter científico e artístico etc. Ao contrário do que fazem hoje muitos pensadores liberais e social-democratas, Gramsci não trata a sociedade civil como uma zona neutra situada ‘para além do Estado e do mercado’. Ao contrário, ele a considera como parte do Estado, como uma decisiva arena da luta de classes, na qual os diferentes grupos sociais lutam para conservar ou conquistar hegemonia”.
10 As diretrizes das conferências nacionais podem ser classificadas, quanto à sua forma, em dois tipos: “i)
diretrizes administrativas, que expressam demandas cuja efetivação se insere no campo de competências do Poder Executivo; e ii) diretrizes legislativas, as quais apontam para competências legislativas e requerem, a fim de que se cumpra, manifestação do Poder Legislativo” (POGREBINSCHI, 2012, p. 17).
Ressalta-se que as diretrizes administrativas e legislativas se desdobram em inclusivas, específicas ou gerais11, entretanto não é necessário aprofundar aqui nesta divisão, mas
destacar que, de modo geral, nas conferências nacionais há uma tendência à prevalência de diretrizes de caráter administrativo sobre as de caráter legislativo. Um dos fatores que melhor explica esse predomínio de diretrizes de caráter administrativo diz respeito ao fato de que nos grupos sociais presentes nas conferências nacionais a grande maioria conta com o que chamamos de “uma representação participativa nos conselhos nacionais de políticas públicas” (POGREBINSCHI, 2012, p. 26).
Dessa forma, os conselhos nacionais de políticas públicas possuem papel determinante nas conferências nacionais e estas, dificilmente, podem ser inteiramente entendidas sem ser levado em conta o papel daqueles. Assim, os conselhos nacionais inúmeros deles constituídos e reformulados a partir das reivindicações apresentadas em conferências nacionais atuam ligados às causas e aos efeitos das conferências:
por fazerem parte da estrutura dos ministérios e secretarias que as convocam, os conselhos frequentemente participam de sua organização e seus membros têm papel ativo em sua realização; por terem caráter muitas vezes deliberativo, atuam na formulação, implementação e monitoramento das políticas públicas demandadas nas conferências nacionais (POGREBINSCHI, 2012, p. 27).
Os conselhos nacionais de políticas públicas, portanto, são esferas que dão continuidade ao trabalho realizado nas conferências nacionais durante os seus intervalos, para assegurar que as reivindicações nelas apresentadas transformem-se em políticas, por meio de moções de apoio a projetos de leis, de providências para a execução destas, de reuniões, de comissões internas e grupos de trabalho.
11 Para ser compreendida, de modo geral, essa divisão deve ser evidenciada a explicação de Tamy Pogrebinschi:
“Tomemos como exemplo as conferências nacionais de promoção da igualdade racial, que, das conferências de minorias, são as que, em média, aprovam mais diretrizes em suas plenárias finais. A I Conapir, em 2005, aprovou cerca de 1.068 diretrizes. Dentre elas, encontramos como diretrizes inclusivas, por exemplo, ‘criar lei que garanta o ensino de culturas indígenas nas escolas públicas’ (I Conapir, 2005) ou ‘criar programas de saúde, conscientização e prevenção de doenças voltados para mulheres negras e comunidades tradicionais vítimas de violência’ (II Conapir, 2009). Nos dois casos, o objetivo da diretriz parece ser a inclusão dos grupos em políticas setoriais de educação e saúde em muitos casos, mas nem sempre, já existentes. Já das diretrizes específicas seriam, por exemplo, ‘criar cotas para as populações negras, indígenas e remanescentes quilombolas em todos os concursos públicos (I Conapir, 2005) ou ‘instituir 20 de novembro, Dia da Consciência Negra, feriado nacional (I Conapir, 2005). O que se encontra em jogo aqui são claramente políticas que visam promover ou ampliar interesses específicos dos grupos em questão. Quanto às diretrizes gerais, temos exemplos tão variados quanto ‘promover a preservação do meio ambiente natural e a descontaminação das nascentes’ (II Conapir, 2009) ou ‘tornar obrigatória a disciplina de informática nos ensinos fundamental e médio’ (I Conapir, 2005). Os dois exemplos ilustram diretrizes para políticas públicas em geral, ou seja, expressam demandas que escapam aos interesses dos grupos e, portanto, transcendem ao tema objeto da conferência” (POGREBINSCHI, 2012, p. 17).
Se a função dos conselhos nacionais explica, em certa medida, a prevalência de diretrizes de caráter administrativo, é possível, também, entender que este é um indício do qual a própria natureza das conferências nacionais é a verdadeira causa. Isso porque as conferências nacionais são espaços participativos e deliberativos destinados a providenciar diretrizes para a formulação de políticas públicas para o país, possuindo como ponto de partida o Poder Executivo, que as convoca por meio de decretos presidenciais e atos normativos de seus ministérios e secretarias, as conferências nacionais o têm também como seu natural ponto de chegada. Assim, se é o Executivo o poder do Estado encarregado por elaborar e implementar políticas públicas, e se ele convoca e estrutura as conferências nacionais propriamente com essa finalidade, parece ser natural que “as diretrizes aprovadas tendam a demandar mais a ação do Executivo a fim de serem cumpridas” (POGREBINSCHI, 2012, p. 28).
Desse modo, as conferências nacionais necessitam de esforços diferenciados, tanto na mobilização social quanto na mobilização governamental, para que haja a construção de um diálogo entre o governo e os movimentos sociais interessados na definição de agendas para determinadas políticas públicas (FARIA, PETINELLI, LINS, 2012). Os órgãos responsáveis pela convocação e realização das conferências nacionais, ao regulamentá-las, detalham os temas, os objetivos e as suas comissões organizadoras. Também definem os cronogramas e os regulamentos para implantação de reuniões municipais, estaduais e nacionais, e para as eleições dos delegados, dos representantes de entidades sociais e de pessoas que devem participar da conferência (SOUZA, 2011). Assim, as conferências nacionais são organizadas tematicamente e dispõem, em regra, da participação paritária de representantes do governo e da sociedade civil.
Ao elencar a deliberação pública como seu mecanismo de participação, as conferências nacionais transfiguram-se em instâncias participativas, possibilitando que ideias, preferências, opiniões e interesses que fogem aos limites do perímetro eleitoral sejam vocalizados, além de “externados diretamente àqueles que, eleitos pelo voto, podem convertê- los em leis e políticas” (POGREBINSCHI, 2012, p. 08). Ao serem suscetíveis às reivindicações e demandas das conferências nacionais, os poderes Executivos e Legislativos se fortificam, exercitando uma representação política mais democrática. “As conferências nacionais têm, assim, a vocação de fazer da participação representação” (POGREBINSCHI, 2012, p. 08).
Em terceiro lugar, as conferências nacionais possibilitam a participação direta de grupos sociais que galgaram ter seus interesses minoritários representados quando
transformados em políticas públicas, provocando, assim, o pressuposto de que os agentes só se devem fazer representados em instituições políticas individualmente, por meio de eleições, ou coletivamente, por meio de grupos de interesse ou de lobbies. Com isso, ao consentir que as mulheres vocalizem as reivindicações de mulheres, que os indígenas explicitem as preferências de indígenas e que os negros advoguem aos interesses de negros, as conferências nacionais devem assegurar que uma representação mais justa seja atingida por meio de uma presença que parece não caber nos moldes dos partidos políticos ou nas cotas dos parlamentos. Desse modo, Pogrebinschi (2012) observou, com certo otimismo, como ocorre a participação direta que possibilita a inclusão de grupos sociais, ditos minoritários, nas conferências nacionais:
[...] ao facultar que mulheres índias deliberem sobre políticas de saúde na condição de mulheres e de índias, ou que negros jovens deliberem sobre políticas de educação na condição de negros e de jovens, as conferências nacionais propiciam que a inclusão não seja objeto de barganha, não tenha valor de moeda, nem tenha o custo da cooptação. Ao permitir que mulheres, índios ou negros afirme a sua identidade como grupos, por meio do compartilhamento de experiências, perspectivas e valores que transcendem divisões de classe ou cisões ideológicas, as conferências nacionais redefinem o sentido e a prática da igualdade política (POGREBINSCHI, 2012, p. 09).
Essas três singularidades não dissipam a potência progressista e democrática presente nas conferências nacionais de políticas públicas. Assim, as conferências nacionais não estabelecem uma experiência completamente nova na história política brasileira. No entanto, pode-se afirmar que, mesmo não sendo novas, as conferências nacionais são inovadoras, na medida em que possibilitam uma participação em âmbito nacional e uma deliberação de políticas públicas pelos agentes interessados juntamente ao governo.
Dessa maneira, as conferências nacionais adquirem contornos participativos e deliberativos mais nítidos e tornam-se, significativamente, mais amplas, abrangentes, inclusivas e frequentes. Tornam-se amplas por compreenderem um número, cada vez maior, de agentes, seja participando de forma direta como delegados12, na etapa nacional, seja de
forma indireta, nas etapas municipais ou estaduais que a precedem, ou ainda de forma paralela, nas chamadas conferências (ou etapas) livres13 ou de forma virtual
12 Os delegados podem ser divididos entre delegados governamentais e não governamentais e são caracterizados
por possuírem direito a voz e a voto nas conferências. Além disso, existem os delegados denominados de natos na etapa nacional das conferências, ou seja, “considera-se delegado nato aquela pessoa que, por ocupar determinado cargo, não necessita de eleição para participar como delegado da etapa nacional” (SOUZA; CRUXÊN; ALENCAR; LIMA; RIBEIRO, 2013, p. 63)
13 As conferências nacionais possuem como uma de suas características fundamentais a realização por etapas.
(POGREBINSCHI, 2012). Além disso, tornam-se abrangentes por incorporarem um número, cada vez maior, de temas e de áreas de políticas, deixando de ser uma prática limitada à área da saúde como indicado anteriormente, foi onde se originou o processo conferencial ainda na década de 1940 , e às áreas de assistência social e direitos humanos, que estão se institucionalizando, gradativamente, a partir da década de 1990. Portanto, as conferências nacionais são abrangentes com o intuito de cobrir uma grande pluralidade de novas áreas em políticas públicas, e para isso passaram a ser deliberadas por diversos setores marcados por suas peculiaridades, mas também passaram a ser unidas pela transversalidade de temáticas de algumas (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011).
As conferências nacionais tornam-se inclusivas em consequência do aumento de sua amplitude e abrangência de grupos sociais que anteriormente não possuíam locus específico para a vocalização de suas reivindicações, interesses e demandas. Segundo Pogrebinschi & Santos (2011), a inclusão é viabilizada nas conferências nacionais,
por reunirem um conjunto cada vez mais diverso e heterogêneo de grupos sociais, sobretudo aqueles representativos da sociedade civil, distribuídos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou não (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011, p. 262).
Tornam-se, por fim, frequentes, as conferências nacionais, por possuírem entre as suas diretrizes a demanda pela reprodução periódica. Tal demanda encontra apoio nas políticas dos ministérios, secretarias, conselhos nacionais ou grupos de trabalho envolvidos na convocação e na organização, e, em alguns casos, na própria legislação, que garante a periodicidade das conferências nacionais (POGREBINSCHI & SANTOS, 2011).
Portanto, ao se tornarem mais amplas, abrangentes e inclusivas, as conferências nacionais declaram-se como “experimentos democráticos” (POGREBINSCHI, 2012, p. 42)
nos quais aparentam ser possível não somente impulsionar a participação de agentes divergentes da sociedade, mas também permitir que suas demandas sejam representadas nas
nacional. “Estas etapas podem ser de diferentes tipos: municipais, estaduais, setoriais, livres etc.”(SOUZA; CRUXÊN; ALENCAR; LIMA; RIBEIRO, 2013, p. 34). Assim, pode-se entender que “as etapas virtuais são aquelas mediadas pela internet. Os participantes não se encontram presencialmente, mas podem participar das discussões e da elaboração de propostas a partir de fóruns e plataformas virtuais. A interação virtual, possivelmente, oportuniza, o envolvimento de pessoas que não participariam de outra forma de processo de discussão de políticas públicas. Observa-se, no entanto, que este é um recurso ainda pouco utilizado, dado que