2 O Programa Bolsa Família
2.1 As heranças recebidas pelo Programa Bolsa Família
Duas experiências contribuíram de distintas maneiras para a implementação do PBF: o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) e os Programas de Garantia de Renda Mínima (PGRM) e Programas de Transferência Condicionada de Renda (PTCR). Em 1996, foi criado o Peti, o primeiro programa federal de transferência de renda direta, com condicionalidade (o afastamento de crianças e adolescentes do trabalho), a
10 De acordo com o art. 14 do Decreto nº 5.209, de 17/09/2004, cabe aos municípios,
entre outras responsabilidades no PBF: (i) proceder à inscrição das famílias pobres do município no Cadastro Único do Governo Federal; (2) promover ações que viabilizem a gestão intersetorial, na esfera municipal; (3) disponibilizar serviços e estruturas institucionais, da área da assistência social, da educação e de saúde, na esfera municipal; (4) garantir apoio técnico-institucional para a gestão local do programa; (5) constituir órgão de controle social nos termos do art. 29; (6) estabelecer parcerias com órgãos e instituições municipais, estaduais e federais, governamentais e não governamentais, para oferta de programas sociais complementares; e (7) promover, em articulação com a União e os estados, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades.
11 É formada pelos representantes dos Ministérios Públicos Federal e estaduais,
Controladoria Geral da União (CGU) e Tribunal de Contas da União (TCU), os dois últimos encarregados da auditoria do cadastro.
uma população específica, a partir da cooperação entre os entes federados. Inicialmente sob a coordenação do Ministério do Trabalho, mas envolvendo serviços da Secretaria Nacional da Assistência Social (SAS), o Peti foi um dos primeiros programas de caráter intersetorial e o que inaugurou uma concepção de gestão intergovernamental na assistência social. Nos primeiros anos, o Peti operava com base nos cadastros das famílias, em um modelo instituído pela SAS/Seas, validados pelo órgão gestor estadual da assistência social, em conjunto com a Comissão Estadual de Erradicação do Trabalho Infantil, e depois encaminhados por esse órgão gestor estadual à Secretaria de Estado de Assistência Social (Seas) para inserção no Sistema Nacional de Informações Gerenciais do Peti.
Diante da multiplicação dos programas de transferência condicionada de renda nos estados e nos municípios, foi aprovada a Lei nº 9.533, de 10 de dezembro de 1997, pela qual se instituiu um programa federal destinado a incentivar os municípios a implantarem programas de transferência de renda, com a finalidade de induzir a frequência escolar das crianças de 7 a 14 anos das famílias de baixa renda. Assim, ficava o Poder Executivo federal autorizado a conceder apoio financeiro aos municípios que aderissem e não dispusessem de recursos financeiros suficientes para financiar integralmente a sua implementação. Os recursos federais eram repassados por meio de convênio entre o Fundo de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e os entes federados.
Nesse momento, delineou-se uma trajetória bottom-up, pela qual políticas de transferência de renda originárias nos estados e municípios, de forma autônoma, foram apoiadas financeiramente pela União. Esse modelo foi alterado poucos anos depois, com a disseminação vertical pelo Governo Federal aos constituintes.
A aprovação da Emenda Constitucional nº 31, de 14 de dezembro de 2000, que instituiu o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (FCEP), criou as condições de financiamento para a reformulação dos PGRM. Pela Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001, o programa foi renomeado Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação – Bolsa Escola (PBE), passando a ser executado pelo Ministério da Educação (MEC) e implantado por meio da rede pública de educação. Ficou a cargo da União
a transferência direta dos benefícios às famílias, o que desobrigou os municípios do ônus da gestão dos mesmos, e a dispensa da contrapartida favoreceu a adesão dos municípios.
Assim, estruturou-se o desenho da política de transferência direta de renda com condicionalidade: a alocação de um benefício associado ao cumprimento de uma condicionalidade (frequência escolar); um cadastro de beneficiários selecionados segundo critérios específicos (renda, filhos em idade escolar); um fundo provedor sob a gestão do Ministério do Planejamento e Orçamento; uma rede nacional de pagamento (Caixa) direto ao beneficiário mediante cartão magnético; coordenação federal setorializada (MEC); e execução e acompanhamento pelos municípios.
No processo bottom-up, os gestores federais assumiram inicialmente os desenhos implantados nos municípios e, ao fazê-lo, herdaram os arranjos institucionais neles estabelecidos; mantiveram a gestão fragmentada por áreas setoriais do governo, ao mesmo tempo em que reconheciam as prefeituras municipais como atores centrais na execução da política de transferência de renda. Ainda que discretamente, aos poucos estabeleceu-se um novo modelo de gestão, que representou uma inovação na política social brasileira, caracterizado pela relação direta da União com as municipalidades, mediante a alocação de recursos de um fundo federal para transferência de renda diretamente ao beneficiário, com condicionalidades na área de educação, cabendo ao Governo Federal a formulação e o financiamento, e aos governos municipais a execução.
Houve uma centralização das iniciativas originalmente descentralizadas. Era o gestor federal que definia o número de benefícios destinados a cada município, conforme critérios próprios; estabelecia os critérios que os municípios deveriam obedecer na seleção dos beneficiários; igualmente, era o Governo Federal que contratava o agente financeiro encarregado da gestão dos cadastros e do pagamento dos benefícios. Evidentemente, a descentralização de competências ao gestor local – nesse momento, as secretarias municipais de educação – poderia implicar certo grau de discricionariedade na seleção dos beneficiários, mas não ia muito além.
Para Dutra (2014), o novo formato federativo e de relações governamentais que se inicia por meio do PBE (a capacidade de financiamento e regulação do nível central e de execução do nível local) inaugura esse novo modelo de “descentralização coordenada”, que veio a ser o modelo de implementação do PBF.
Acompanhando a lógica de fragmentação e especialização setorial da sua política social, o Governo Fernando Henrique Cardoso criou o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde – Bolsa-Alimentação (PBA)12, sob a gestão do Ministério da Saúde. Apesar das semelhanças
com o PBE, o PBA13 era muito diferente, pois foi criado no âmbito do SUS
– uma institucionalidade sistêmica já consolidada, cujo modelo de gestão envolvia tanto a estrutura descentralizada das secretarias municipais quanto das secretarias estaduais de saúde, funcionalmente articuladas e envolvidas em um sólido arranjo de concertação intergovernamental14.
As heranças dos programas de transferência de renda condicionada implementada pelos governos subnacionais e seus respectivos modelos de gestão afetaram fortemente a implementação do PBF. De um lado, a implantação das condicionalidades demandaria a superação da fragmentação setorial consolidada nesses programas, mediante a construção de estruturas intersetoriais; de outro, a
12 Criado pela Medida Provisória nº 2206, de 6/09/2001. As condicionalidades
expressavam os objetivos do programa: o cumprimento do calendário de vacinação, o acompanhamento do desenvolvimento nutricional das crianças e, no caso das gestantes, o acompanhamento pré-natal. Embora situado na esfera da saúde, os recursos do PBA não eram provenientes do Fundo Nacional de Saúde, mas do Fundo Nacional de Erradicação e Combate à Pobreza.
13 Para permanecer no programa, o município deveria enviar (mensalmente) os dados,
preenchidos manualmente em formulários específicos, às secretarias estaduais de saúde, que os consolidavam e encaminhavam ao Ministério da Saúde. Geralmente a Secretaria Municipal de Saúde identificava as famílias a serem beneficiadas pelo programa com o recebimento de bolsas.
14 O PBA estruturou-se a partir das ações existentes do Sistema de Vigilância Alimentar
e Nutricional (Sisvan), o que exigiu que se ajustasse aos arranjos institucionais e organizacionais do setor. Além disso, o PBA substituiu um programa pré-existente, o Programa de Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais (ICCN), devendo garantir a continuidade do atendimento aos seus beneficiários. Isso fez com que o processo de adesão dos municípios ao PBA, o tratamento das suas condicionalidades e o seu controle fosse muito diferente do que foi assumido pelo PBE (Dutra, 2014).
unificação dos programas de transferência de renda e a expansão do PBF exigiriam mecanismos de coordenação e concertação entre as instâncias intergovernamentais, num momento em que o Sistema Único de Assistência Social (Suas) ainda não estava institucionalizado.