A política de descentralização de recursos para a escola no âmbito da União foi iniciada, em 1995, por meio da Resolução nº 12, de 10 de maio de 1995, do Conselho Deliberativo do FNDE, com a criação do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE) e institucionalizada mediante a edição da Medida Provisória nº 1.784, de 14 de dezembro de 1998. Essa legislação, além de alterar a denominação do PMDE para Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), conferiu novo modelo de repasse financeiro direto para as contas bancárias específicas, sem a necessidade de celebração de convênio, ajuste, acordo ou contrato. O PDDE, que atualmente é regulamentado pela Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, consiste em política pública educacional implementada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), cuja finalidade é prestar assistência financeira, em caráter suplementar, às escolas públicas6da educação básica, às escolas privadas de educação
especial7 e aos polos presenciais da Universidade da Aberta do Brasil
(UAB)8.
O programa visa melhorar a infraestrutura física e pedagógica dos estabelecimentos de ensino e reforçar a autogestão escolar nos planos financeiro, administrativo e pedagógico, bem como elevar os indicadores de desempenho da educação básica. Entre outras finalidades, é possível empregar os valores para desenvolver projetos pedagógicos, adquirir materiais de consumo, contratar serviços e realizar pequenos investimentos e reparos no prédio escolar (Brasil, 2013).
Os recursos são transferidos diretamente a entes federativos e entidades representativas das unidades de ensino, mediante crédito em
6 Das redes de ensino dos estados, municípios e do Distrito Federal.
7 Mantidas por entidades sem fins lucrativos ou outras similares de atendimento direto e
gratuito ao público.
8 Os pólos presenciais ofertam programas de formação inicial ou continuada a profissionais
da educação básica e, embora a legislação previsse que também seriam beneficiários do PDDE, nunca chegaram a receber recursos do programa.
contas bancárias abertas pelo FNDE especificamente para esse fim, das seguintes formas:
a) Escolas públicas: os recursos financeiros são repassados às unidades executoras próprias (UEx) – caixas escolares, associações de pais e mestres, colegiados escolares e similares –, responsáveis pelo recebimento, gestão, execução e prestação de contas dos recursos. Para escolas com menos de 50 alunos que não possuem UEx, os recursos são repassados às entidades executoras (EEx)– prefeituras municipais ou secretarias de estado de educação, conforme o caso9.
b) Escolas privadas de educação especial: as transferências são efetivadas às entidades mantenedoras (EM)– associações de pais e amigos dos excepcionais, associações pestalozzi e similares –, responsáveis pelo recebimento, gestão, execução e prestação de contas dos recursos.
As características do PDDE refletem a concepção de que a gestão descentralizada representava a estratégia adequada para aproximar os gestores das demandas locais, aumentar a eficiência no uso dos recursos e ampliar o controle social sobre os gastos públicos, além de fomentar a organização e participação da sociedade civil. Na resolução que dá origem ao programa (Resolução no 12/1995), esse pensamento está claramente
expresso:
Considera-se que a melhor prática para o uso eficiente dos recursos em benefício dos alunos consiste em repassá-los diretamente às escolas, uma vez que os diretores, professores e comunidade escolar em geral, por se acharem mais próximos da realidade local, reúnem melhores condições para definir as necessidades das unidades escolares que estejam vinculadas e, por conseguinte, a racional utilização dos recursos (Brasil, 1995).
9 As escolas acima de 50 alunos matriculados são obrigadas a possuir suas UEx para
participar do PDDE e suas Ações Agregadas. Aos estabelecimentos de ensino com 50 ou menos alunos, é facultada a participação no PDDE sem que possuam UEx, recebendo então os recursos por meio das prefeituras ou secretarias estaduais de educação. Quando o atendimento diz respeito às Ações Agregadas, a exigência de UEx se aplica também a essas pequenas escolas.
Na Resolução no 12/1995, o MEC define o seu papel de gestor e
formulador da política, cabendo-lhe executar “cada vez menos e exercer cada vez mais uma função de articulação na coordenação da ação dos estados e municípios” (Brasil, 1995). Para tanto, suas ações seriam orientadas no sentido de “descentralização crescente”, a fim de atingir “diretamente a escola”, garantindo-lhe maior autonomia nas vertentes administrativa, financeira e pedagógica.
O modelo de descentralização que se estabelece no âmbito do PDDE manifesta uma clara divisão de tarefas entre o governo central, os entes federados e os agentes locais (entidades representativas das escolas). Aos últimos cabe a atribuição de mobilizar a comunidade escolar para decidir quanto à aplicação dos recursos, definir prioridades, realizar aquisições/ contratações em favor das escolas e prestar contas (execução). Ao governo
central sobressaem os papéis de definidor das linhas mestras da política,
estabelecendo critérios de alocação, repasse, execução e prestação de contas dos recursos (formulação), e de articulador das ações dos entes
locais (coordenação). Aos entes subnacionais, por sua vez, cabe prestar
assistência técnica, avaliar e julgar as prestações de contas das entidades representativas das escolas, atuando especialmente no controle.
A execução dos recursos do PDDE, quando transferidos diretamente para as UEx e EM, dispensa processo licitatório e pode ser resumida em cinco passos: levantamento e definição das necessidades prioritárias da escola; realização de, no mínimo, três pesquisas de preços para apuração das melhores propostas; aquisição/contratação e pagamento das despesas; prestação de contas; e guarda da documentação. Esse modelo simplificado favorece o célere suprimento das necessidades das escolas beneficiárias, constituindo-se, juntamente com a promoção da autonomia da autogestão escolar e da participação social, no grande diferencial do programa.
A partir de 2007, diversos programas e ações de iniciativa do MEC passaram a se valer do modelo operacional e regulamentar do PDDE para destinar recursos às escolas públicas do país. Em 2009, o público-alvo do programa também foi ampliado e passou a abranger
toda a educação básica10. As transferências financeiras específicas – que,
no âmbito do programa, passaram a ser designadas por ações agregadas ao PDDE – contribuíram para implementar outras políticas do Ministério da Educação, englobando desde investimentos para adequações de prédios escolares (a fim de garantir, por exemplo, abastecimento de água potável, esgotamento sanitário e acessibilidade) até incentivos financeiros para melhoria do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) das escolas.
As ações agregadas ao PDDE, em geral, seguem o mesmo modelo operacional do programa, mas possuem critérios de atendimento, públicos-alvo e finalidades específicas. Enquanto o PDDE possui caráter mais genérico e flexível em seus gastos – visto que quase tudo pode ser adquirido com os recursos, desde que voltado a garantir a manutenção da escola e viabilizar atividades didático-pedagógicas –, as ações agregadas são mais restritivas, em conformidade com metas específicas definidas pelo MEC. Na Tabela I, estão indicadas as ações agregadas ao PDDE, em 2012, seus objetivos, anos de criação e respectivos públicos-alvo.
Tabela 1 - Ações agregadas ao PDDE
Denominação Objetivo Ano de criação Público-alvo*
Água na Escola Garantir abastecimento de água em condições apropriadas para consumo e esgotamento sanitário. 2008 Escolas da educação básica, localizadas no campo, que não possuam abastecimento de água e/ou esgotamento sanitário.
10 Em 2009, com a Medida Provisória nº 455, de 28 de janeiro (convertida na Lei nº 11.947
de 16 de junho de 2009), o programa passou a beneficiar escolas da educação básica e não apenas as do nível fundamental. Com a Lei nº 12.695, de 25 de julho de 2012, acrescentou-se ao público-alvo do PDDE os polos presenciais da Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Denominação Objetivo Ano de criação Público-alvo*
Mais Educação
Ampliação da jornada escolar para, no mínimo, sete horas diárias e funcionamento nos finais de semana.
2007 Escolas públicas que possuam alunos matriculados no ensino fundamental regular, e que participem do Programa Mais Educação. Escola Acessível Promoção da acessibilidade e inclusão escolar de estudantes, público-alvo da educação especial em classes comuns do ensino regular. 2007 Escolas públicas da educação básica que possuam salas de recursos multifuncionais e matrícula de alunos público- alvo da educação especial em classes comuns. Escola do Campo Propiciar adequações e benfeitorias na infraestrutura física das escolas rurais. 2009 Escolas públicas da educação básica localizadas no campo. Ensino Médio Inovador Apoiar e fortalecer o desenvolvimento de propostas curriculares inovadoras para o ensino médio. 2009 Escolas públicas dos Estados e do Distrito Federal que possuam alunos matriculados no ensino médio, selecionadas pelas respectivas secretarias de educação. PDE Escola Concorrer para a melhoria do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) das escolas.
2007
Escolas públicas da educação básica que tiveram baixos desempenhos no Ideb.
* Assim como o PDDE, o público-alvo das ações agregadas abrange escolas públicas vinculadas às redes de ensino dos municípios, estados e do Distrito Federal. Uma distinção, porém, é que as referidas ações contemplam, exclusivamente, escolas públicas com UEx.
Por exemplo, o programa Mais Educação tinha como objetivo induzir a ampliação da jornada escolar e a organização curricular na perspectiva da educação integral. Previa dinheiro para fomentar o processo de educação para além do ambiente de sala de aula e do saber formal, incluindo saberes populares, ocupação de espaços educativos alternativos e o envolvimento de integrantes da comunidade escolar.
A resolução do Mais Educação fixava que os valores repassados, por meio da estratégia do PDDE, deveriam ser empregados parte no ressarcimento de despesas de alimentação e transporte dos monitores voluntários e outra parte na aquisição de kits didáticos e materiais necessários para realizar as oficinas. Assim, enquanto o PDDE tradicional repassava os recursos e a comunidade escolar definia as prioridades, as ações agregadas especificavam de modo mais restritivo de que forma os valores deveriam ser usados. Desvios na finalidade das ações poderiam ensejar, para o gestor, o custo de devolver o dinheiro do próprio bolso. Inicialmente, a preocupação dos gestores somada, por vezes, à rigidez da programação e ao descompasso entre o planejamento das ações e o crédito dos recursos nas contas das UEx tornavam a operacionalização das ações agregadas mais complexa que o PDDE tradicional.Não apenas o gestor precisava compreender o programa e executá-lo conforme as finalidades estabelecidas nas regras da União, como também lhe eram delegadas tarefas que despendiam tempo e requeriam conhecimentos técnicos específicos para executá-las.
A implementação do Mais Educação, por exemplo, compreendia seleção de voluntários, negociação de espaços alternativos ao da escola para desenvolver as atividades, organização de transporte para os alunos, seleção de conteúdo didático para ser aplicado no contraturno, entre outras atividades. O Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE Escola), por sua vez, incluía a construção de diagnóstico das deficiências da escola, o planejamento e desenvolvimento, em parceria com a comunidade escolar, de um conjunto de atividades voltado a melhorar o Ideb. Já o Escola Sustentável previa que os membros das UEx fossem capazes de
mobilizar a comunidade escolar para construir soluções alternativas que resultassem no uso racional e sustentável dos recursos naturais.
Em todos esses casos, supunha-se que diretores, professores, funcionários das escolas ou até mesmo pais de alunos, participantes das UEx, que já possuem encargos profissionais e pessoais, também se dedicassem a mobilizar a comunidade escolar na construção de soluções locais. As ações exigiam criatividade para que, sem incorrer em grandes gastos e sem empreender mudanças significativas na estrutura normativa à qual se sujeitam as escolas, conseguissem resultados nada triviais como: ampliação da jornada escolar, melhoria do desempenho escolar, redução da evasão escolar, redução no consumo de recursos naturais, fomento de novas culturas ambientalmente corretas, além de outros ganhos.
Os desafios colocados para os gestores das escolas foram agravados ou contornados conforme a habilidade da secretaria estadual, distrital e municipal de educação em prestar apoio às UEx e em desenvolver soluções conjuntas para o uso dos recursos. A tarefa desses órgãos passava por avaliar e referendar, ou não, os planos de ação que as escolas elaboravam, nos quais previam atividades, oficinas, aquisição de bens de consumo e de capital etc. Também cabia a tarefa de orientar seus estabelecimentos de ensino a ajustar seus planos conforme os ditames das resoluções dos órgãos centrais. Se aprovados os planos de atendimento, o dinheiro era repassado pelo FNDE diretamente para as UEx. Além disso, aos entes federativos cabia prestar assistência técnica no curso da execução das verbas pelas entidades representativas das escolas, o que inclui o apoio técnico, logístico e político para que, de fato, as ações fossem executadas de modo coerente com os objetivos inicialmente traçados. A capacidade estatal dos entes subfederados, portanto, era uma variável importante para o desempenho das referidas políticas.
Verifica-se, assim, que as ações agregadas trouxeram novidades à rotina de execução dos recursos do PDDE. Se a operacionalização das formalidades do programa era tarefa simples, que não exigia cumprir
tantas etapas burocráticas como as necessárias ao processo licitatório, por exemplo, as ações agregadas exigiam que o gestor da UEx compreendesse as finalidades da política para a qual os recursos eram destinados, os empregasse de forma coerente, tivesse domínio de conhecimento técnico específico e habilidade política para mobilizar a comunidade escolar na execução do programa e elaboração da prestação de contas. Ainda é preciso considerar outro complicador das ações agregadas em relação ao PDDE “tradicional”: o volume de recursos transferidos era superior àqueles que as escolas estavam acostumadas a gerir.
Portanto, enquanto o PDDE “tradicional” possuía um caráter genérico – a política por trás do programa resumia-se a incentivar a autogestão e a organização da comunidade escolar –, as ações agregadas dividiam-se em diversas finalidades com scripts de execução delineados pelo formulador da política. No PDDE, os membros da UEx se reuniam e definiam as prioridades, as necessidades mais urgentes em que deveriam empregar o dinheiro. Possuíam maiores níveis de autonomia para decidir,
em conjunto com a comunidade escolar, como iriam aplicar os recursos. As ações agregadas não lhes davam o mesmo nível de autonomia. O dinheiro precisaria ser usado nas finalidades descritas na resolução, ainda que aqueles propósitos não estivessem alinhados com as necessidades mais emergenciais do cotidiano escolar. Assim,a estanque divisão entre os formuladores da política e os executores se enrijece sem que sejam criados fóruns, instâncias de negociação e avaliação em que pudessem ser corrigidas falhas ou feitos ajustes a partir das novidades que aconteciam no processo de implementação.
Se o PDDE almejava, como efeito das transferências, incentivar a organização da comunidade escolar, as ações agregadas partiam do pressuposto de que a organização já existia e com maturidade suficiente para construir estratégias coletivas que superassem os limites orçamentários e de pessoal do Estado – tarefas complexas como conseguir parceiros locais que viabilizassem espaços alternativos, voluntariado, elaborar diagnósticos, treinar técnicos, entre outras. As ações agregadas também ampliaram os custos para os membros da UEx em acompanhar
a aplicação dos recursos de forma a denunciar desvios e irregularidades, pois eram mais numerosas, de execução complexa e implicavam numa quantidade de recursos muito superior àquela tradicionalmente transferida por meio do PDDE.
As ações agregadas modificaram a rotina dos entes subfederados, responsáveis por validar ou não a aplicação dos recursos pelas UEx, aprovando ou não a prestação de contas dessas entidades. A assistência técnica se estendeu para várias áreas de conhecimento (engenharia, arquitetura, sustentabilidade, cultura etc.) contempladas nos objetivos das ações agregadas. Também passou a exigir infraestrutura de sistemas de informática e análise de dados, que possibilitasse acompanhar expressivo volume de recursos fragmentados nas UEx espalhadas pelo território do ente federado.
As ações agregadas intensificaram o processo de descentralização ao focalizar público, diversificar objetivos e aumentar o volume de recursos transferidos. Essas mudanças somadas à escassez de canais de comunicação e troca de informações entre os atores participantes e aos desafios de gestão por parte das unidades executoras resultaram em acúmulo de saldos nas contas bancárias das UEx.
Em 2012, a maior parte dos recursos transferidos para as UEx, por meio do PDDE e ações agregadas, não havia sido utilizada, sendo reprogramada para o ano seguinte, conforme demonstra a Tabela 2. O total repassado pelo programa e por suas ações agregadas ultrapassou a monta de dois bilhões de reais. Ao final do exercício, R$ 1,2 bilhão não tinha sido executado, correspondendo a 59,2% do total transferido. Os repasses financeiros destinados à ampliação da jornada escolar (educação integral) foram os de maior vulto (R$ 890 milhões) e, de igual forma, representaram a parcela com o maior índice de inexecução11
(75,4%), com mais de R$ 670 milhões não utilizados. O PDE Escola, cujos repasses totalizaram R$ 283 milhões, atingiu o segundo maior índice de
11 Calculado pela razão entre os saldos existentes, em 31/12/2012, e os valores recebidos
no corresponde exercício. Quanto maior o índice, maior o percentual de recursos não utilizados no exercício.
não utilização dos recursos (51,6%). O grupo PDDE e Ações I12 foi o que
apresentou o melhor desempenho de execução (44,7%), mas, mesmo assim, as entidades beneficiárias fecharam o ano com mais de R$ 379 milhões não empregados.
TABELA 2 – Resumo da execução financeira do PDDE e de suas ações agregadas (2012)
Valor Repassado – R$ (a) Saldo em 31/12 – R$(b) Inexecução – %(b/a)
PDDE e Ações I* 848.361.386,00 379.435.120,42 44,7
Mais Educação 890.082.833,20 670.986.372,03 75,4
PDE Escola 282.981.000,00 146.119.218,43 51,6
Total 2.021.425.219,20 1.196.540.710,88 59,2
* Grupo que abrange o PDDE e as ações Água na Escola, Ensino Médio Inovador, Escola Acessível e Escola do Campo.
Fonte: Coordenação de Acompanhamento de Manutenção Escolar (Coame)/FNDE.
Como aponta o Gráfico 1, especificamente para o grupo PDDE e Ações I, quando os dados são examinados sob a ótica das unidades da federação (UFs) – incluindo as redes municipais e estaduais – é possível observar que apenas 14% do total de recursos destinados às escolas situadas em Roraima foram empregados. Em Minas Gerais, segundo ente federado com maior inexecução de recursos, 76,2% do total transferido não foram usados em 2012. Em mais da metade dos estados brasileiros, a não execução foi superior à média nacional de 44,7%. A Região Norte apresentou os piores índices. Além de Roraima, outros dois estados (Rondônia e Acre) figuram entre os piores desempenhos, e apenas o Amapá possuía índice de inexecução inferior à média nacional.
12 Nos casos em que as entidades são contempladas com duas ou mais transferências
financeiras na conta bancária do PDDE (como ocorreu, em 2012, com as ações Água na Escola, Ensino Médio Inovador, Escola Acessível e Escola do Campo), não é possível identificar, apenas com a informação do saldo existente, se a disponibilidade financeira se refere a uma ou a outra ação programática. Desse modo, para efeitos desta análise, essas ações comporão, com o PDDE, o conjunto denominado PDDE e Ações I.
Gráfico 1 – Índice de inexecução de recursos, por UF – PDDE e Ações I (2012) 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0% RR MG DF ES RO AC BA PA RJ AM AL TO RS RN PB SE PR SP MS MA PI PE MT AP GO CE SC BR ASIL
Fonte: Coordenação de Acompanhamento de Manutenção Escolar (Coame)/FNDE.
Os valores destinados à ampliação da jornada escolar foram os menos utilizados em todos os estados, conforme demonstra o Gráfico 2. Distrito Federal, São Paulo e Minas Gerais foram as unidades da Federação onde se detectou maior acúmulo de recursos. Nesses entes federados, o índice de inexecução ultrapassa os 100 %, sugerindo que, além de não terem sido empregados os valores repassados em 2012, saldos de anos anteriores permaneciam sem aplicação até o final do ano.
As entidades localizadas na Região Sudeste foram as que menos utilizaram o dinheiro do Mais Educação: nos quatro estados, a inexecução é superior à média nacional (75,4%), sendo que três deles figuram entre as cinco unidades da Federação com maior acúmulo de recursos. No Sul, o estado com pior desempenho foi o Paraná, onde o índice de inexecução de recursos destinados à educação integral chegou a 90,9% – percentual bem superior aos relativos à execução dos recursos do PDDE e Ações I e do PDE Escola, em que, respectivamente, apenas 37,8% e 48% do total repassado deixaram de ser utilizados. O estado brasileiro com menor índice de inexecução foi Sergipe (31,5%), refletindo o desempenho dos
demais estados nordestinos, cujos percentuais de recursos não utilizados ficaram abaixo da média nacional, com exceção da Bahia (83,4%).
Gráfico 2 – Índice de inexecução de recursos, por UF – Mais Educação