As dimensões do Cadastro Único para Programas Sociais
3. PETI 4 Bolsa Verde
5. Programa de Fomento às A vidades Produ vas Rurais Bene cio Descontos em taxas e contribuições Redução das taxas de crédito Tecnologias sociais e infraestrutura Serviços sociais
6. Faculta vo Baixa Renda 7. Carteira do Idoso
8. Isenção taxa concurso público 9. Telefone Popular
10. Tarifa social de Energia Elétrica 11. Carta Social
12. Sistema de Seleção Unificado - Sisu 13. ID Jovem
14. Minha Casa Minha Vida
15. Programa Nacional Crédito Fundiário 16. Crédito instalação (Reforma Agrária)
21. Serviços socioassistenciais 22. Brasil Carinhoso (creches) 23. Brasil Alfabe zado 24. Mais Educação 25. Saúde na Escola 26. Pronatec
27. Programa Nacional de Assistência Técnica Rural 17. Água para Todos
18. Cisternas 19. Reforma Agrária
20. Distribuição de conversores para TV Digital
Figura 2 – Programas usuários do Cadastro Único para fins de monitoramento
1. Bene�cio de Prestação Con nuada 2. Cestas básicas
3. Agroamigo 4. Crescer
5. Microempreendedor Individual 6. Luz para Todos
7. Passe livre
8. Programa Brasil Quilombola 9. Cadastro Nacional de Inclusão da Pessoa com Deficiência 10. Programa Nacional de
Documentação da Mulher Trabalhadora 11. Pró-Catador
Monitoramento
Monitoramento temá co Uso de rede para
implementação do programa
Fonte: Direito et al. (2016).
Essas três dezenas de programas federais apresentam também uma variedade de arranjos institucionais e, consequentemente, vasta diversidade de formas de implementação que comprometem ou dificultam a sua atuação intersetorial. Basta recordar, conforme apresentado acima, que, além de um problema comum – que, no caso, seria o combate às múltiplas faces da pobreza –, é necessária a integração do planejamento, da execução, e, muitas vezes, dos orçamentos e estruturas organizacionais dos órgãos, em uma “governança comum das ações” (Cunill-Grau, 2014).
Pode-se agrupar os programas usuários em três grandes modelos de acordo com sua forma de implantação. No primeiro grupo estão os programas que são executados contando com rede de atendimento própria; no segundo, aqueles com redes construídas por meio de contratos ou acordos estabelecidos com entes privados; e, no terceiro modelo, estão os programas em que a penetração no vasto território nacional se dá com a construção de arranjos federativos, que somam ao poder central as capacidades dos estados e municípios (Licio et al., 2015).
Para melhor compreender os três tipos, exemplificamos com três programas, conforme sistematizado na Figura 3. Essa diversidade de modelos aumenta o desafio de coordenação de ações que foi se configurando com o aumento de programas usuários do Cadastro Único. A maior parte dos programas foi implantada com baixa intersetorialidade, ou seja, visavam, em um primeiro momento, à solução de problemas no âmbito da sua atuação específica, e poucos possuíam/possuem desenho que permitissem/permitem a negociação com outros entes intergovernamentais ou mesmo com outras esferas governamentais.
Figura 3 – Modelos de implementação e respectivos exemplos de programas usuários do Cadastro Único
Modelo de
implementaçao Programa Objeto Implantação do programa
Rede própria Programa Faculta- tivo de Baixa Rendaa Benefício previdenciário – aposentadoria, auxílio- doença, salário maternidade, entre outros – que prevê alíquota reduzida de contribuição para pessoas sem renda própria que se dedicam exclusivamente ao trabalho doméstico em sua residência (donas e donos de casa)
Operacionalizado diretamente pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) – por meio das suas unidades desconcentradas. Atividades envolvidas incluem o atendimento à população, análises para concessão do benefício, entre os quais a consulta aos dados dos contribuintes inscritos no Cadastro Único para apurar o preenchimento dos requisitos para a concessão
Implementação por meio de empresas pri-
vadas Tarifa Social de Energia Elétrica (TSEE) b Desconto na tarifa de energia elétrica para famílias de baixa renda
Coordenado no nível federal pela agência reguladora – Aneel – e operacionalizada pelas empresas de energia elétrica – entes privados que receberam concessão pública. Entre as atribuições está o atendimento ao cidadão, a concessão da redução tarifária, inclusive a análise dos dados do Cadastro Único
Modelo de
implementaçao Programa Objeto Implantação do programa
Implementação por meio de arranjo fede- rativo Programa Minha Casa Mi- nha Vida (PMCMV) c Financiamento subsidiado de moradias populares para famílias de baixa renda
Coordenação central feita por um órgão federal – Ministério das Cidades – e implementação é realizada por estados e municípios, por meio de termos de adesão
a De acordo com a Lei nº 12470/11, para se enquadrar na modalidade facultativo de
baixa renda, o contribuinte deve estar inscrito no Cadastro Único, não deve ter qualquer renda individual e a renda mensal familiar não pode exceder dois salários mínimos. Essas informações são checadas na base de dados do Cadastro Único pelos operadores do INSS.
b As regras gerais do programa encontram-se na Lei nº 12.212/10.
c A Portaria do Ministério das Cidades nº 595, de 18 de dezembro de 2013, dispõe sobre os
parâmetros de priorização e sobre o processo de seleção dos beneficiários do PMCMV, assim como prevê o papel dos estados e municípios na definição de critérios adicionais para tais processos.
Fonte: Elaboração própria.
Assim, a maior parte está em um estágio embrionário da coordenação interinstitucional tal como formulado por Cunill-Grau (2014). Possuem um problema comum (redução da pobreza), selecionam seus beneficiários de uma base de dados comum (Cadastro Único), mas atuam de forma isolada, cada órgão com foco na sua missão institucional, sem perceber que há interferências e reflexos das outras políticas que é necessário considerar, articular e, muitas vezes, integrar para se alcançar soluções satisfatórias.
Consideramos que o lançamento do Plano Brasil sem Miséria, instituído em 201112, foi justamente o reconhecimento do governo
brasileiro sobre a necessidade de se estabelecer um marco na busca da intersetorialidade. No artigo 1º do Decreto nº 7.492, de 02 de junho de 2011, que o instituiu, está colocada a seguinte finalidade: “superar a situação de extrema pobreza da população em todo território nacional, por meio da integração e articulação de políticas, programas e ações”.
O plano reafirmou o Cadastro Único como instrumento de planejamento e de orientação das políticas de desenvolvimento social (Campello; Mello, 2014), além disso instituiu mecanismos como salas de redesenho, cujo objetivo era remodelar algumas políticas e identificar lacunas de políticas existentes para propor ações adicionais. Outro mecanismo de coordenação adotado pelo BSM foi o de salas de situação – reuniões estruturadas com vários órgãos gestores dos programas usuários, com vistas a enfrentar situações de vulnerabilidades evidenciadas pelo Cadastro Único. É a partir dessas reuniões que a intersetorialidade tem se materializado, com vistas à construção não só de metas conjuntas, mas também de monitoramento coletivo, tal como sintetizado pelos seus dirigentes:
A experiência do Plano Brasil sem Miséria vem mostrando que, mais do que formular de forma intersetorial, é preciso encontrar meios de implementar as ações dessa maneira, e de ‘dividir a conta’ e a responsabilidade da execução nessa perspectiva. Por ora, a busca de soluções ad hoc para os entraves vem sendo a regra. Espera-se que no futuro seja possível encontrar um melhor equilíbrio entre a rigidez inerente ao controle e a flexibilidade desejável para que os órgãos possam acomodar as necessidades de atuação intersetorial (Falcão; Costa, 2014, p. 156).
Para a gestão do PBSM foi instituída a Secretaria Extraordinária para Superação da Extrema Pobreza (Sesep)13, sendo que a iniciativa
contou com a adoção de um mecanismo diferenciado na gestão de recursos orçamentários. Como a estrutura governamental e orçamentária não se adequavam à necessidade de uma atuação transversal das políticas, a Sesep, em articulação com a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), estabeleceu o Plano Orçamentário (PO24), que instituiu um marcador específico capaz de agregar diferentes ações orçamentárias de diferentes órgãos sob supervisão da PBSM/Sesep.
13 Conforme alteração de estrutura do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome (MDS) descrita no Decreto nº 7.493, de 02 de junho de 2011, e modificada posteriormente pelo Decreto nº 7.851, de 30 de novembro de 2012, e pelo Decreto nº 8.218, de 28 de março de 2014.
Essa medida permitiu o monitoramento das ações, mesmo essas sendo executadas por diversos órgãos14.
Os anos mais ativos do PBSM foram de 2011, após a publicação do decreto de instituição, até meados de 2015, quando dois fatores contribuíram para a extinção da Sesep, que ocorreria, formalmente, em 2016: a saída do Brasil do Mapa da Fome15 e a crise fiscal, que começou a
dar sinais de aprofundamento. A saída do Mapa da Fome foi evidenciada pela suspensão do Boletim Brasil sem Miséria, criado em 2012, visto que as metas estabelecidas até 2014 haviam sido superadas16. Assim, como
evidenciado no nome da secretaria – Sesep –, tratava-se de estrutura extraordinária, ou seja, de caráter transitório. Embora tenha sido concebida como órgão de articulação, a mesma tinha o mesmo nível hierárquico das demais secretarias do MDS e dos outros ministérios, o que implicava a necessidade de uma constante legitimação do seu trabalho junto aos demais ministérios, a partir da então figura da Ministra do Desenvolvimento Social e da própria Presidente da República.
Outra questão que se coloca nesse sentido é sua posição em termos de articulação federativa. Embora politicamente tivesse uma agenda positiva junto à mobilização de prefeitos e governadores para o enfrentamento da pobreza, a Sesep ocupava um papel simbólico para tanto, visto que, para além do fator da sensibilidade política, na prática não possuía outros instrumentos para induzir a essa agenda os demais níveis de governo, tais como repasse de recursos financeiros ou instrumentos de planejamento integrados. Seriam necessários estudos complementares para compreendermos qual patamar de intersetorialidade essas políticas
14 Para saber mais sobre o arranjo orçamentário, consultar a Prestação de Contas Ordinárias
Anual – Relatório de Gestão Exercício de 2015, disponível em http://www.mds.gov. br/webarquivos/arquivo/acesso_informacao/auditoria/relatorio_gestao_2015/ Relatorio%20de%20Gestao%20SESEP.pdf (acessado em 29/08/2017).
15 Mapa da Fome (Hunger Map) é relatório produzido pela Organização das Nações Unidas
para a Alimentação e a Agricultura (FAO), organismo das Organizações das Nações Unidas (ONU) que dimensiona a fome em nível internacional. Informação disponível em: <http://www.fao.org/3/a-i4033e.pdf (acessada em 29/08/2017)>.
16 Informação disponível no Prestação de Contas Ordinárias Anual – Relatório de Gestão
alcançaram ao longo da existência do PBSM e até que ponto a extinção da Sesep acarretou a descoordenação dessas iniciativas.
Não é objetivo deste trabalho analisar em que medida o plano foi bem-sucedido17. Nosso foco é compreender quais impactos podem ser
identificados nos arranjos operativos do Cadastro Único a partir da sua crescente centralidade na implementação das políticas de combate à pobreza. No entanto, é relevante observar até que ponto uma iniciativa de promoção da intersetorialidade, colocada dentro da estrutura de um ministério, constitui lócus adequado para esse papel. Possivelmente, uma unidade diretamente ligada à estrutura da Presidência da República poderia ter mais comando junto a outras estruturas governamentais. Aqui, no entanto, vale a ponderação de que, possivelmente, o mais importante não é o local da estrutura que coordena esse trabalho, mas a força política que lhe foi dada.
Outra iniciativa que demonstra a expansão do Cadastro Único como instrumento de implementação para além do Bolsa Família diz respeito à alteração no cálculo do Índice de Gestão Descentralizada (IGD). Esse índice, instituído em 200618, prevê a transferência de recursos
orçamentários do Governo Federal para os estados e municípios, de forma a apoiar essas gestões na execução dos vários aspectos do processo de manutenção do Cadastro Único. O IGD-M – aquele destinado aos municípios – sofreu alteração significativa feita por meio da Portaria GM/MDS nº 319, de 29 de novembro de 2011, ao passar a utilizar como multiplicador não mais a quantidade de famílias em situação de pobreza, com perfil de elegibilidade para o Bolsa Família, mas a quantidade de cadastros válidos e atualizados no município. Essa mudança confere maior importância ao cadastramento do público prioritário do Cadastro
17 Para mais informações sobre o Plano Brasil sem Miséria consultar: Januzzi et al. (2016).
Disponível em: <http://www.social.mg.gov.br/images/documentos/capacita_suas/ Material_consulta/Caderno%20de%20Estudos%20SAGI%20MDS_25.pdf>
18 Para saber mais sobre o IGD-M e seu histórico, consultar: Manual do Índice de Gestão
Descentralizada Municipal do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único, disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/Caderno%20IGD-M%20 Ago2012.pdf/download>
Único (famílias até meio salário mínimo) e à sua constante atualização cadastral19.
Observamos que a preocupação com a qualidade dos dados é coerente a partir do momento em que o Cadastro Único vai assumindo maior centralidade em relação às outras políticas de combate à pobreza.
d) Como as dimensões do Cadastro Único se alinham para a coordenação
O relevante neste momento é observar que, dentro das três dimensões de análise propostas – dados, rede, usos –, seguramente houve avanços. Conforme analisado, o IGD é um dos reconhecimentos de que a rede formada pelos três entes da Federação é importante. Os dados, por sua vez, merecem permanente atenção ao serem reconsiderados e, muitas vezes, reconceituados, a partir da influência dos programas ou por sugestões da rede municipal de cadastramento. Nesse aspecto, outro ponto importante foi a edição da Portaria MDS/SENARC nº 10, de 30 de janeiro de 201220, que disciplinou a forma de acesso aos dados
identificados do Cadastro Único, já que os mesmos são de acesso restrito; por serem informações pessoais podem ser repassados para a elaboração ou implantação de políticas públicas e, em casos específicos, para a realização de estudos e pesquisas.
O uso dos dados do cadastro pelos programas usuários também foi facilitado com a implantação de ferramenta denominada Cecad – Consulta, Seleção e Extração de Informações do Cadastro Único21, a partir
de 2012, a qual, disponível via internet, permitiu o acesso aos dados individuais e também a extração de parte da base ou, ainda, a realização de cruzamentos das informações cadastrais. Assim, viabilizou transformar
19 Para mais detalhes sobre a portaria ver: Boletim Senarc nº 295 – Mudanças no
cálculo do IGD-M. MDS aumenta apoio a municípios nas ações do Brasil sem Miséria, disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/informes/informe-gestores/ Minuta,P20Informe,P20295_versao,P20final_Gabinete_aprovada.pdf.pagespeed. ce.u236mgr3Qt.pdf>
20 Disponível em: <http://www.mds.gov.br/webarquivos/legislacao/bolsa_familia/porta-
rias/2012/Portaria%20no%2010-%20de%2030%20de%20Janeiro%20de%202012.pdf>
os dados constantes no banco de dados do cadastro em informações para a elaboração e planejamento de políticas públicas para população de baixa renda.
Apesar dos avanços, ainda há caminhos importantes a serem trilhados. Por exemplo, a rede de implementação do Cadastro Único foi dimensionada para suportar as rotinas características da manutenção de um cadastro das dimensões que estão colocadas – ou seja, para preenchimento de um extenso formulário de perguntas e necessidade de entrevistar todas as famílias de baixa renda e cobrir todo o território nacional –, mas não foi dimensionada para atender e apoiar a implementação de programas usuários.
É verdade que, por motivos históricos anteriormente apontados, há sobreposição das atividades de Cadastro Único com as atividades de gestão e atendimento às famílias do Programa Bolsa Família. Dessa forma, as famílias se dirigem à gestão municipal não apenas para se cadastrarem ou atualizarem suas informações no Cadastro, mas também para entender, por exemplo, por que cortaram seu benefício da Tarifa Social de Energia Elétrica ou por que a família vizinha começou a receber o Programa Bolsa Verde e ela ainda não. Isso ocorre até mesmo por ser difícil ao cidadão comum compreender as várias estruturas de governo e as suas atribuições. Dada a exigência de inscrição no Cadastro Único para a concessão do benefício, isso faz com que as famílias percebam as gestões municipais como fonte de informação para todas essas iniciativas e, em alguma medida, como porta de entrada para acessar essas políticas ou mesmo tirar suas dúvidas.
Outro ponto que reforça o papel da estrutura do Cadastro Único como essa porta de entrada é o fato de a grande maioria das gestões municipais do Cadastro Único serem estruturas integradas – e hierarquicamente subordinadas – às secretarias municipais de assistência social.
Voltando ao modelo analítico de Barca e Chirchir (2014) para a integração de dados com foco na coordenação dos programas, os autores apresentam um terceiro modelo – além do single registry e do SIGI anteriormente abordados –, que seria a integração de operações, no
qual haveria a possibilidade de se oferecer, a partir de uma única “janela”, o acesso ao cidadão a vários programas usuários. Conforme descrito pelos próprios autores: “Famílias cadastradas em um único Centro de Atendimento no nível subnacional, onde a elas é designado um profissional da área social que avalia suas necessidades e propõe um pacote integrado de programas” (Barca; Chirchir, 2014, p. 26, tradução nossa).
Logicamente que, para o desenvolvimento de uma solução integrada, são importantes a determinação política para tal e a construção de mecanismos de planejamento, suporte e efetiva coordenação, assim como a integração de todas as ações, sendo necessário ir em direção à intersetorialidade dos vários programas de forma a racionalizar estruturas, tornar mais efetivos os gastos orçamentários e ter uma visão holística das necessidades da população.
Conclusão
Com o aumento paulatino de programas usuários, assim como a diversidade dos usos dos dados do Cadastro Único, passa a ser fundamental identificar e avaliar os possíveis impactos e desafios desse processo de complexificação do seu papel no âmbito do Sistema de Proteção Social Brasileiro, especialmente no que se refere à coordenação intersetorial e federativa.
Ao longo dos seus quase 16 anos de existência (2001-2017), o Cadastro Único passou por várias mudanças, desde aquelas relativas ao formulário, ao próprio sistema informatizado do cadastro até alterações nos normativos que o regem. Ao avaliarmos o estágio atual do Cadastro Único à luz do debate da coordenação intersetorial e federativa dos programas usuários e da sistematização proposta por Barca e Chirchir (2014), identificamos dois extremos para o futuro desse instrumento de implementação de política pública.
De um lado, estaria o papel que o Cadastro Único certamente cumpre hoje, isto é, de um registro administrativo simples de potenciais famílias beneficiárias, oferecendo aos programas usuários informações
socioeconômicas dessas famílias, as quais alimentam sistemas próprios de gestão desses programas. Já no outro extremo, estaria a possibilidade de o Cadastro Único – somado a outras camadas de informações – tornar- se um grande instrumento de unificação da oferta de programas sociais para o segmento da baixa renda, oferta essa definida a partir de uma visão integrada dos benefícios acessados pelo cidadão/família vis-à-vis as vulnerabilidades ainda identificadas a partir dos dados do próprio Cadastro Único (Licio et al., 2015; Koga; Direito, 2017).
Ambos os modelos são extremos. Entre um e outro é possível identificar inúmeras opções intermediárias. Todavia, qualquer que seja a sua definição estratégica, exige que primeiro se analise a extensão dos desafios e tensões gerados por demandas crescentes (Direito et al., 2016). Entendemos que a implantação do Cadastro Único para Programas Sociais avançou em vários aspectos, conforme analisado. Do ponto de vista da coordenação federativa, houve melhoria na forma como os papéis dos entes envolvidos estão definidos e as competências das três instâncias de governo estão distribuídas. Assim, a descentralização permite a homogeneização dos aspectos sob a coordenação do governo central – força centrípeta –, mas, em alguma medida, como a implantação é feita pelos municípios, existe a definição local de como será feito, respeitando-se as diversidades territoriais – força centrífuga (Moreno, 2007; Peters, 2005).
Por outro lado, ainda há muitos desafios colocados para a efetivação da intersetorialidade, que prevê o planejamento e atuação conjuntos das políticas públicas voltadas para a mesma parcela da população, a saber, famílias vulneráveis que são foco de políticas com objetivos similares de enfrentar uma ou mais variáveis que mantêm o ciclo geracional da pobreza. Como argumenta Cunill-Grau (2014), a coordenação interinstitucional assegura que diversas organizações e setores não