As irregularidades consideradas neste trabalho

Neste trabalho, identificamos nos acórdãos selecionados as irregularidades na administração das unidades gestoras de recursos públicos identificadas pelos ministros e analistas do TCU. Focamo-nos no processo de compras e licitações públicas e, subsidiariamente, nos convênios, e no processo de execução das despesas, de modo que adotamos as legislações pertinentes, ou seja, a Lei nº 4.320/64, a Lei nº 8.666/93 e a IN nº 01/97. Também levamos em consideração a Lei nº 10.520/02 e o Decreto nº 5.450/05. Não levaremos em consideração outras normas mencionadas nos acórdãos

como a Constituição Federal, a Lei nº 8.112/90 e a Lei nº 8.443/92, a primeira por ser abrangente demais, e as outras duas por fugirem do escopo pretendido. Além disso, outras legislações específicas mencionadas nos acórdãos não foram levadas em consideração, tanto por não serem pertinente aos nossos objetivos, por não terem menção frequente e sistemática e por não ser conveniente.

Desde já, é importante ressaltar que, quando falamos em irregularidades, estamos nos referindo às infrações às normas pertinentes ao nosso estudo, ou seja, aos descumprimentos aos preceitos contidos nas normas selecionadas para participarem desta dissertação. Em todos os momentos, podemos cambiar a palavra “irregularidade” por “infração” ou “descumprimento” às normas. Isso porque estamos lidando com atitudes bem definidas, contidas nas legislações já mencionadas e do interesse deste trabalho. Essas irregularidades sempre já terão passado pelo crivo do TCU e se estão aqui contidas é porque foram, em algum momento, alvo de apreciação de algum ministro daquele órgão. Mais que isso: foram reconhecidas convenientemente como atos dos administradores públicos contra as normas do nosso interesse.

De fato, nossa intenção é fazer uma análise da natureza das irregularidades cometidas nas unidades administrativas públicas, para que possamos verificar se elas decorrem de uma legislação omissa, de um problema no sistema de controle (interno e externo) criada pelas leis ou por algum outro motivo ainda não identificado. Nesse sentido, não podemos simplesmente determinar o que seria uma irregularidade administrativa, a nosso ver, e o que não seria. A adoção da legislação adequada, que tipifica a irregularidade, o ato viciado, do administrador, é fundamental para o atendimento do nosso interesse. Isso porque assim poderemos ter confiança de que os problemas encontrados e tratados neste trabalho são os mesmos tratados e contemplados pelo TCU.

Existe o caso, claro, de identificarmos alguma prática que pode constituir um ato administrativo antieconômico ou equivocado. Entretanto, decidimos por não seguir esse procedimento neste trabalho, uma vez que o volume de informações analisadas foi imenso (foram milhares de páginas de informações técnicas concentradas, na forma de 116 acórdãos deliberados em 2009) e que as informações necessárias para identificarmos tais irregularidades estariam contidas nos documentos que compõem as PCA, as TCA ou as TCE, que são partes bem maiores e bem mais técnicas dos

processos que recebem os acórdãos do TCU. Desse modo, não seria factível, no tempo disponível, realizar tal capricho, pois correríamos o risco também de estarmos nos embasando em análises preliminares e que muitas vezes são rejeitadas pelos próprios ministros do TCU.

Por outro lado, a adoção da análise dos acórdãos só vem acrescentar credibilidade e objetividade, além de eficiência, ao nosso estudo. Isso porque, em primeiro lugar, neles estão contidas as identificações das irregularidades cometidas, reconhecidas por analistas e ministros do TCU, tornando boa parte do trabalho legalmente apropriada aos conceitos adotados por aquele órgão de controle externo. Em segundo lugar, evitamos com isso registrar irregularidades identificadas em fases preliminares do processo de prestação de contas, deixando assim de correr o risco de sermos acusados de ver algo que os próprios procedimentos internos do TCU desqualificaram como irregularidade. Ou seja, a adoção da análise a partir dos acórdãos nos permite afirmar que as irregularidades que registramos estão qualificadas como tal pelo próprio tribunal, dando mais confiabilidade ao trabalho.

E também somos agraciados pela eficiência, uma vez que nos acórdãos do TCU existem pelo menos duas seções que listam (ou tentam listar) as irregularidades que serão julgadas pelos ministros. Falaremos das divisões existentes nos acórdãos posteriormente, sendo que por agora basta dizer que tivemos como criar um método de identificação e registro de irregularidades que, com muito esforço, nos possibilitou contornar o problema de analisar dezenas de acórdãos, com milhares de páginas de informações técnicas, no tempo disponível. E com base no resultado deste imenso trabalho, esperamos conseguir orientar o administrador público, ou os órgãos competentes para rever as práticas de controle adotadas pela nossa legislação, a tomar as providências necessárias para diminuir, ou mesmo eliminar, pelo menos parte das irregularidades que são praticadas por nossos administradores públicos.

Por tudo isso, ao final deste trabalho, pretendemos poder informar adequadamente quais são as irregularidades mais frequentes. Queremos responder se as legislações e suas atualizações têm sido eficazes para combater essas irregularidades. Também, se for o caso, esclarecer se as decisões do TCU são lenientes demais contra a má administração dos recursos públicos, não motivando o administrador a tomar as medidas adequadas para não cometê-las, se são incapazes de coibir essas práticas ou se

simplesmente não funcionam por algum outro motivo. Claro, também pode ser o caso de verificarmos que as decisões são eficazes na redução das irregularidades. Entretanto, não chegamos a essa conclusão, uma vez que não fizemos um estudo da evolução do número de irregularidades em mais de um período, mas tão somente nos acórdãos emitidos no ano de 2009.