O Processo de Prestação de Contas no Brasil

Passaremos, a partir de agora, a explicar o processo de prestação de contas. Explicaremos os meios de apresentação das contas, seja em Tomada de Contas Anual, em Prestação de Contas Anual ou Tomada de Contas Especial. Iremos também apresentar outros instrumentos usados pelo TCU para fiscalizar a administração das unidades controladas, como os relatórios de monitoramento e auditoria, que também costumam conter informações administrativas bastante importantes. Depois, falaremos do processo de julgamento e do seu instrumento de decisão, que é um documento chamado “acórdão”. Por ser relevante para este trabalho, detalharemos a estrutura de um acórdão e explicaremos os recursos cabíveis contra a decisão do TCU.

Os instrumentos básicos de apresentação de contas são a Prestação de Contas Anual (PCA) e a Tomada de Contas Anual (TCA). Nelas devem constar informações sobre o destino de todos os recursos, orçamentários e extra-orçamentários sob responsabilidade da unidade ou entidade, conforme o parágrafo único do artigo 7º da Lei nº 8.443/92. Caso ocorra omissão no dever de prestar contas, não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, desfalque ou desvio de valores ou prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que resulte dano aos cofres públicos, deve ser instaurada uma Tomada de Contas Especial (TCE) para apurar os fatos. Tanto a PCA, quanto a TCA e a TCE devem conter os seguintes elementos de comprovação: relatório de gestão; relatório do tomador de contas; relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle interno, e; pronunciamento do ministro supervisor ou da autoridade equivalente.

Os relatórios de gestão são disponibilizados pelas unidades administrativas no Portal do TCU, pela internet, contendo os documentos e demonstrativos de comprovação de natureza contábil, financeira, patrimonial, orçamentária e operacional. O TCU não analisa todos, escolhendo apenas uma parte desses relatórios, conforme o risco, a materialidade e a relevância do caso, para serem apreciados sob a forma de TCA ou PCA. Os ministros encarregados consideram a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a eficiência e a eficácia da administração (que podem ser inferidas a partir dos relatórios de gestão) para julgar as contas dos responsáveis. Assim, eles julgam e decidem se as contas apresentadas estão regulares, se têm ressalvas ou se são irregulares.

A classificação das contas em regulares, regulares com ressalvas ou irregulares está regulamentada no artigo 16º da Lei nº 8.443/92. As contas são julgadas regulares quando expressarem de forma clara a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão. Elas terão ressalvas quando indicarem que houve impropriedade ou qualquer falta formal que não tenha resultado dano ao erário. E serão classificadas como irregulares quando houver sido verificada omissão no dever de prestar contas, prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico ou infração à norma de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, dano aos cofres públicos ou desvio de valores ou bens públicos.

Dessa maneira, se uma conta for julgada regular, seu responsável receberá quitação plena de sua obrigação. Se ela for julgada com ressalvas, ele também receberá quitação, mas ser-lhe-á determinada a adoção das medidas saneadoras das impropriedades ou faltas identificadas. E se as contas foram consideradas irregulares pelo TCU, o responsável será condenado ao pagamento da dívida atualizada, com os juros de mora, podendo ainda ser multado conforme a gravidade de sua infração. É relevante esclarecer que o instrumento da decisão (ou seja, o acórdão) serve de título executivo para a ação de execução da União contra o devedor (artigo 19º da Lei nº 8.443/92). Há ainda uma classificação de conta denominada iliquidável, usada quando força maior tornar materialmente impossível o julgamento do seu mérito, sendo de nenhuma relevância para este trabalho.

Além das já descritas, são previstas outras sanções contra a prática de irregularidades na gestão das unidades públicas. Como já vimos, essas sanções podem ser tão lenientes quanto uma advertência corretiva, mas também consistem no ressarcimento do débito apurado, na aplicação de multa proporcional ao prejuízo causado, no afastamento provisório do cargo (do responsável por cerceamentos a inspeções de auditoria enquanto durarem os trabalhos), na decretação da indisponibilidade dos bens, na declaração de inabilitação para o exercício de cargo ou função de confiança, na declaração de inidoneidade por fraude em licitação e no arresto dos bens. Ademais, essas penalidades administrativas não prejudicam a aplicação de outras sanções, penais e eleitorais, tais como, a detenção e a inelegibilidade.

Apesar de se tratar de procedimentos administrativos, o TCU adota os princípios do contraditório e do direito à ampla defesa em seus procedimentos. Para isso, ele se vale de instrumentos de comunicação e solicitação de informações, que são a audiência, a citação, a diligência e a notificação. Antes da decisão definitiva, o TCU pode suspender o julgamento e adotar decisão preliminar, sem se pronunciar sobre o mérito das contas, ordenando a audiência ou a citação dos responsáveis, ou mesmo determinar outras diligências pertinentes ao caso. A audiência é o instrumento em que se solicitam informações aos responsáveis quando são identificadas irregularidades que não geraram débito.

O TCU também pode lançar mão da audiência quando são encontradas irregularidades relacionadas à legitimidade e a economicidade dos atos e contratos fiscalizados. Quando a irregularidade resultar em débito, o TCU ordena a citação dos responsáveis, para que apresentem em tempo hábil suas defesas ou paguem aos cofres públicos a quantia devida. Por outro lado, a diligência é expedida quando o tribunal decide realizar novas averiguações sobre as irregularidades, no contexto das medidas relacionadas com a decisão preliminar. As solicitações do TCU por meio de diligências devem ser cumpridas dentro do prazo concedido no próprio documento, sob pena de o processo prosseguir à revelia. Enfim, a notificação é o instrumento usado pelo tribunal para intimar o responsável da decisão final, ordenando-o a realizar e comprovar o pagamento do valor devido.

Fora esses instrumentos de informação e comunicação, existem também os recursos às decisões do TCU. Conforme o artigo 32º da Lei nº 8.443/92, das decisões do TCU nos processos de tomada e prestação de contas, cabem recursos de reconsideração, revisão ou embargos de declaração. Já das decisões relacionadas a atos sujeitos a registro ou a fiscalização de atos e contratos cabe pedido de reexame. O recurso de reconsideração tem efeito suspensivo e será apreciado por quem tiver proferido a decisão. Quando a decisão proferida não for clara ou contiver elementos obscuros, ou mesmo omitir algum elemento relevante ou declarar alguma contradição, os interessados poderão solicitar o embargo da declaração, forçando o ministro a contemplar os elementos viciados em nova decisão.

Ainda existe o recurso de revisão, que é aquele cabido contra a decisão definitiva e que deve se fundamentar em erro de cálculo nas contas, na falsidade ou

insuficiência dos documentos que embasaram a decisão recorrida, ou em documentos que comprovem fatos não contemplados na decisão original (artigo 35º). E como já dissemos, quando se quer recorrer de decisão relativa à fiscalização de atos e contratos, ou atos sujeitos a registro, pode-se também realizar pedido de reexame da matéria, conforme o artigo 48º da Lei nº 8.443/92, com propriedades análogas aos recursos previstos no artigo 32º. Desse modo, podemos dizer que a norma do TCU contempla os parâmetros necessários a garantir o respeito ao contraditório e ao direito à ampla defesa dos indivíduos cujos atos estão sob investigação.

Enfim, dentre as incumbências do TCU está a de proceder com a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades administrativas federais ou que controlam, de algum modo, recursos públicos, seja por iniciativa própria ou por solicitação de órgãos competentes. Dessa fiscalização, o tribunal produz os relatórios. Desses relatórios, destacamos os de auditoria e de monitoramento, uma vez que aparecem com certa frequência neste trabalho. Nesses documentos, o TCU registra seus achados e decide os procedimentos a serem tomados para corrigi-los. Assim, uma boa quantidade dos acórdãos estudados e analisados diz respeito a providências decorrentes desses relatórios.

Então, podemos concluir afirmando que as irregularidades encontradas estarão descritas e identificadas nos acórdãos do TCU, que é o instrumento usado pelo tribunal para registrar suas decisões acerca da apresentação de PCA, TCA, TCE, relatórios de monitoramento, de fiscalização e de auditoria, dos recursos previstos na Lei nº 8.443/92 e pedidos de reexame.