Identificação das irregularidades

Depois de ter definido o método de busca e seleção de acórdãos, o trabalho passou a ser a impressão e leitura de cada um deles, buscando identificar as irregularidades no texto

1 _{Essa afirmação era válida até, pelo menos, 31 de agosto de 2010, pois posteriormente a pesquisa}

passou a conter mais um documento, o Acórdão nº 1.815/2009 – Plenário. Entretanto, trata-se de deliberação referente a denúncia, onde o TCU acatou a justificativa da unidade em um dos indícios de irregularidade e, para os demais, se pronunciou do seguinte modo: “No que atine às demais falhas, para os quais as justificativas apresentadas pelo órgão não foram acolhidas, perfilho o entendimento da Unidade Técnica no sentido de propor a expedição de determinações corretivas, por entender que as impropriedades em questão, no caso concreto, não comprometeram a lisura do certame licitatório, não caracterizam a ocorrência de eventual débito e nem se revestem de gravidade suficiente para anulação do certame”. Desse modo, julgamos que a exclusão do Acórdão nº 1.815/2009 – Plenário deste trabalho não afeta o resultado alcançado.

dos documentos. Os acórdãos têm uma estrutura estática, com as seguintes divisões: cabeçalho, identificação, número interno do documento, grupo/classe/colegiado, processo, natureza, entidade, interessados, sumário, assunto, ministro relator, representante do ministério público, unidade técnica, advogado constituído nos autos, relatório do ministro relator, voto do ministro relator e acórdão.

O cabeçalho tem informações genéricas sobre o acórdão, como o número da pesquisa, a expressão que foi utilizada na busca, a base da pesquisa, a quantidade de documentos encontrados, a posição do documento exibido na pesquisa, entre outras. A identificação já é mais específica e revela com qual acórdão estamos lidando, com seu número, ano e colegiado que o julgou. Em seguida, há a especificação do grupo, da classe e do colegiado. Depois, é o número do processo original (ou julgado) que aparece. Em natureza, existe uma pequena explicação sobre o teor do documento (por exemplo, monitoramento de fiscalização, acompanhamento de contrato, recurso de revisão, etc). Logo em seguida, mostra-se a entidade que está sendo julgada, ou a qual pertence o responsável cujos atos estão em julgamento.

O campo de interessados costuma ser maior, pois ali são declarados os nomes de todos os responsáveis e envolvidos. Em sumário, temos um resumo do caso, com as razões que deram origem ao processo e algum detalhamento mais importante que tenha cabimento. Depois do sumário, encontra-se o assunto, com teor bem parecido com o que foi escrito em natureza. Em seguida, são declarados campos com o ministro relator (pelo nome), o representante do Ministério Público (também pelo nome), a unidade técnica que abriu o processo e o advogado constituído nos autos (quando há). As irregularidades que buscamos não podem ser encontradas em nenhum desses campos que foram descritos até agora. Elas sempre estarão nas duas próximas divisões dos acórdãos, o relatório do ministro relator e o voto do ministro relator, que são as partes mais analíticas e explicativas dos acórdãos. Enfim, na seção “acórdão” está a decisão dos ministros acerca do caso.

Em relação a essa etapa da metodologia, ressaltamos que a concentração das irregularidades nas seções de relatório e de voto do ministro relator facilitou muito o nosso trabalho. Apesar de ser necessária a leitura analítica dos textos, muitas vezes as irregularidades são discriminadas em itens. Além disso, elas costumam ser repetidas no início das duas seções. Entretanto, tivemos que lidar com duas dificuldades específicas:

a diferença de estilo de escrita entre acórdãos e a diferença entre as opiniões encontradas no relatório e no voto.

Em relação ao primeiro problema, em todas as situações fizemos uma leitura atenta das duas seções para poder identificar as irregularidades, para evitar que não fossem contempladas as irregularidades listadas pelo redator (seja um analista, seja um auditor, seja um ministro) que preferisse não introduzi-las no começo da seção, onde é comum encontrá-las. Nesses casos em que as irregularidades se dispersavam ao longo do texto, dificultando o trabalho de identificação e listagem, foi importante a leitura atenta e a comparação das irregularidades encontradas no relatório com as do voto (para nos certificarmos de que todas foram reconhecidas). Porém, na maior parte dos casos, o estilo de escrita facilitou a identificação e listagem das irregularidades, ora porque estavam todas concentradas no início das seções, ora porque estavam enumeradas devidamente e ora porque foram criadas subdivisões específicas para lidar com cada uma delas.

Quanto à diferença de opiniões presentes no relatório e no voto, destacamos que muitas vezes o texto do relatório do ministro está condicionado a um julgamento preliminar do analista, do auditor, de alguma Secretaria de Controle Externo (SECEX) ou de algum outro ministro. Já no voto do ministro encontramos a argumentação de análise e julgamento das irregularidades. Encontraremos ali as posições que justificarão a absolvição ou a condenação dos responsáveis. E algumas vezes se considera que a explicação dos responsáveis acerca da irregularidade esclarece a situação o suficiente para que ele não seja condenado. Disso surge a questão: quais irregularidades devem ser registradas, todas as investigadas ou apenas as que não foram esclarecidas ou que levaram à condenação dos responsáveis? Não seria melhor listar apenas as irregularidades que levaram os responsáveis a algum tipo de condenação?

Para resolver esse problema e responder essas questões, adotamos o método de, primeiramente, identificar todas as irregularidades encontradas no relatório e no voto do ministro. Posteriormente, fizemos um controle conforme a deliberação do acórdão. Como já dissemos, a decisão pode ser no sentido de dar regularidade às contas, dar regularidade com ressalvas (como já foi visto, quando as contas apresentam apenas infrações e impropriedades formais, sem que tenha havido prejuízo à União), ou julgá- las irregulares. Entretanto, na seção “acórdão” não costuma ser feita uma lista com as

irregularidades julgadas elididas e aquelas que ficaram sem explicação. Os ministros, na maioria das vezes, deliberam acerca do assunto fazendo algumas recomendações e declarando a situação das contas julgadas, sem especificar os fatos que os levaram a tal decisão.

Isso porque a resposta a essas perguntas, e a solução para esse problema, estão no voto do ministro relator. Ali, sem nenhum método específico (ou identificável), ele delibera sobre as irregularidades, uma a uma (sendo que algumas vezes ele pode se esquecer de alguma coisa, sujeitando sua decisão a recursos e pedidos de reexame), declarando se as considera justificadas ou não. Em relação aquelas irregularidades que não foram sanadas e que levaram à condenação dos responsáveis, iremos contá-las sempre e não existe muito mistério para adotarmos essa conduta. O obstáculo aqui está naquelas irregularidades identificadas e que foram consideradas elididas, justificadas ou sanadas pelos ministros. O que fazer com elas? Essas irregularidades receberam um segundo tratamento, sendo analisadas de modo a serem enquadradas em duas situações distintas, conforme veremos a seguir.

Numa primeira situação, agrupamos as irregularidades que foram consideradas elididas porque se descobriu que elas nunca aconteceram. É sempre fácil identificar esses casos, que são expressos no voto do ministro, de modo que assumimos a posição de excluí-los do trabalho. Nessa situação também foram enquadrados os atos que foram identificados como irregularidades num primeiro momento, por algum mau entendimento da legislação pertinente por aqueles que fizeram os trabalhos preliminares, mas que foram esclarecidas no voto do ministro. Como não constituem irregularidades, elas também foram excluídas. Entretanto, na maior parte das vezes a irregularidade realmente aconteceu e as justificativas dos responsáveis atuaram apenas no sentido de esclarecer porque eles adotaram aquela conduta ou de convencer o ministro que se tratava de erro formal passível de ser perdoado. Quando identificamos irregularidades nessa situação, inserimo-las no nosso estudo.