MAÇÃO
Chega-se, pois, de alguma maneira, ao tema das políticas públicas, que interessa mais de perto. O assunto é tormentoso. Ainda hoje, ninguém atravessa seus umbrais sem receios. Para enfrentá-lo com vantagem, já se pode perceber a necessidade de que o estudioso esteja sintoniza- do com os novos tempos, ainda que a prática, por vezes, teime por insistir em concepções ultra- passadas.
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BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. O triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil..., p. 14.
Muitos direitos fundamentais, como se sabe, exigem ações estatais que se protraem no tempo, não sendo suficientes meras abstenções do ente estatal. Tal acontece seguramente com boa parte dos direitos sociais, econômicos e culturais, dos quais se incluem, por exemplo, as pres- tações de saúde, educação, habitação e as necessárias à garantia de acessibilidade urbana para as pessoas com dificuldades de locomoção.
Nesta seara, as constituições atuais assumem um compromisso para o futuro, vinculando os poderes políticos, já que indicam ao menos as metas e as diretrizes programáticas que devem ser obedecidas, se utilizando, contudo, de normas com alto grau de abstração, que não detalham as condições de tempo, modo e lugar para a efetivação desses direitos (normas programáticas), deixando uma boa liberdade de conformação aos poderes políticos.
Tal circunstância, frise-se, não poderia ser diferente, pois, como lembra oportunamente Ana Paula de Barcellos56, “as ações estatais capazes de realizar os direitos fundamentais em ques- tão envolvem, em última análise, decisões acerca do dispêndio de recursos.” Enfim, dependem das políticas públicas e dos recursos orçamentários.
Já se pode afirmar, nesse diapasão, que as policies podem ser entendidas como uma técni- ca de concretização particular de direitos fundamentais, que sequer se aplicam em escala progres- siva se não houver a definição e a regular execução de programas estatais que, em muitos casos, são limitados constitucionalmente.
Chega-se, pois, a uma primeira conclusão: a efetividade de vários direitos fundamentais supõe o desenvolvimento de políticas públicas consoantes com as metas, objetivos e diretrizes constitucionais, que possuem caráter vinculante em relação aos poderes políticos, de modo que não podem passar despercebidas ao Direito.
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BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, Direitos Fundamentais e Controle de Políticas Públicas..., p. 9.
Acresça-se ainda que, em tempos de neoconstitucionalismo, todos os direitos fundamen- tais exigem concretização, mesmo os que demandam a gradual implementação das policies, o que não é incomum em matéria de direitos fundamentais.
Por esta razão, tem-se que o estudo das políticas públicas é fortemente influenciado pelas premissas do neoconstitucionalismo, dentre elas: a) a supremacia e a força normativa da Consti- tuição; b) a presença marcante da garantia jurisdicional; c) os traços da normatividade, superiori- dade e centralidade da Constituição; d) a incorporação de valores e opções políticas ligados aos direitos fundamentais; e) a expansão dos conflitos constitucionais. Tudo isso à luz de uma her- menêutica concretizante dos direitos fundamentais e das modificações recentes na teoria constitu- cional.
De início, sofre os efeitos da supremacia e da força normativa da Constituição, que permi- tem que os parâmetros constitucionais condicionem a definição e a execução das políticas públi- cas. Ademais, diante de os programas estatais serem, em alguma medida, alcançados pelos tentá- culos da Constituição, visualiza-se espaço para o controle de constitucionalidade das políticas públicas57, o que já justifica a fiscalização excepcional do Poder Judiciário, por intermédio da jurisdição constitucional58.
Por outro lado, quando se afirma que, no neoconstitucionalismo, a Norma Máxima possui um caráter substancial, definindo, com base em valores e opções políticas, os fins, programas e metas a serem cumpridos, outra coisa não se está a dizer senão que a Constituição tem compro- misso com a efetivação de seu núcleo básico (direitos fundamentais), o que somente pode ser pensado a partir do desenvolvimento de programas estatais, enfim de políticas públicas, ainda que 57
COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade das políticas públicas. In: Revista de
Informação Legislativa nº 138, ano 35, Brasília, abr./jun. de 1998, p. 39-48.
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Afirma, com propriedade, Canotilho que: “O problema não reside aqui em, através do controlo constitucional se
fazer política, mas em apreciar a constitucionalidade da política.” (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constitui- ção Dirigente e Vinculação do Legislador: contributo para a compreensão das normas constitucionais programáti- cas. Coimbra: Coimbra Editora, 1994, p. 275).
estas demandem avanços apenas paulatinos e dispêndio de gastos públicos. Tudo isso numa pers- pectiva não teórica, mas concreta e pragmática.
No mais, não se pode perder de vista que são vários os direitos fundamentais que se con- cretizam via políticas públicas, pelo que são freqüentes os conflitos entre políticas relativas a di- reitos fundamentais contraditórios (ex.: o acesso de todos aos bancos X segurança dos clientes). Sem embargo, o só fato de os recursos orçamentários serem insuficientes já leva a um permanen- te conflito - nem sempre fácil de resolver - acerca da escolha da política prioritária.
Há, ainda, para o bom andamento das políticas públicas, a necessidade de recorrer, por exemplo, às técnicas de ponderação na sua definição e execução, à força normativa da constitui- ção, à aplicabilidade imediata das normas programáticas, à máxima efetividade das normas cons- titucionais, que servem como pano de fundo para a nova interpretação constitucional instalada a partir do neoconstitucionalismo.
Percebe-se, enfim, que um olhar atento sobre as características específicas do atual mode- lo de Estado Constitucional facilita, no âmbito mais geral, a compreensão do instrumento consti- tucional das políticas públicas e também ajuda a esclarecer a intrincada questão do seu controle jurisdicional.
É preciso, pois, para avançar no estudo, traçar um perfil teórico condizente com as carac- terísticas mais marcantes das políticas públicas. É o que será feito no próximo capítulo, pelo que convidamos o leitor a se debruçar sobre ele.
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AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM PERSPECTIVA
“Uma das grandes insuficiências da Teoria dos Direitos Humanos é o fato de ainda não se haver percebido que o objeto dos direitos
econômicos, sociais e culturais é sempre uma política pública”.
Fábio Konder Comparato59.