As Políticas Públicas de Emprego e suas tendências históricas no Brasil

A teoria econômica passou a se preocupar de forma mais incisiva com a temática do desemprego a partir da crise de 1929 e principalmente depois da II Guerra Mundial. No período anterior, a teoria econômica clássica tratava o mercado de trabalho como os outros mercados de bens, em que demanda e oferta se auto-regulavam. O desemprego era considerado como voluntário, pois para os liberais clássicos o trabalhador era o responsável por sua situação pois não aceitava um salário menor para exercer determinada função.

A década de 30 foi importante para construir conceitos e teorias, que ganham força com o final da II Guerra Mundial. Neste momento os países precisavam reconstruir suas fábricas, seus serviços públicos e resolver o problema do desemprego. Para tal, o grau de intervenção do Estado aumentou na economia. Segundo autores como Gimenez (2001), o que se convencionou chamar de “Políticas de Emprego” ou de “Políticas de Pleno Emprego” neste contexto do pós- guerra foi a combinação de um conjunto articulado de políticas de regulação econômica. Isto significou o incentivo ao crescimento econômico, a regulação do mercado de trabalho e às políticas de proteção social.

Eram chamadas “políticas de pleno emprego” porque buscavam garantir postos de trabalho suficientes para absorver o conjunto da mão-de-obra disponível e maximizar a utilização dos recursos produtivos da nação. É fundamental compreender que as coordenadas da política econômica, comprometidas com o crescimento da produção e do consumo, constituíram um eixo central para a obtenção do pleno emprego no pós-guerra, destacando-se aí o gasto público, que jogou um papel decisivo na criação de empregos, seja diretamente, por meio do emprego público, seja indiretamente, expandindo a demanda agregada. (MORETTO, 2003: 236)

O Brasil buscou construir suas políticas de emprego nos mesmos moldes dos países chamados desenvolvidos. Apesar de o Estado brasileiro ter realizado políticas que buscavam o pleno emprego, este nunca existiu em graus parecidos com o da Europa, por exemplo. O crescimento econômico elevado pelo qual o país passou durante os anos 1930 a 1980

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proporcionou a criação de empregos e a dinamização da economia, com mobilidade social ascendente para quase todas as camadas da população. No entanto, este crescimento e mobilidade não alteram as características de heterogeneidade do mercado de trabalho.

A história da formação e consolidação do mercado de trabalho brasileiro é marcada pela heterogeneidade e pela desigualdade social. A transição do trabalho escravo para o trabalho livre e assalariado foi feita a partir do incentivo da vinda de grandes contingentes de imigrantes europeus para trabalhar nas lavouras de café. A estrutura social não foi alterada após o fim do sistema escravista, onde a produção essencialmente agrícola estava baseada em grandes propriedades de terras (HENRIQUE, 1999). Esta transformação se deu sem a abertura de espaços na sociedade para os ex-escravos negros, o que resultou na primeira grande desigualdade de nosso mercado de trabalho, ou seja, resultou em uma pesada herança social e cultural onde o negro possui grandes dificuldades de inserção no mercado de trabalho até os dias de hoje.

O monopólio da terra também é um dos fatores onde encontramos as raízes da desigualdade no Brasil. O país não realizou uma ampla reforma agrária. Com o acesso restrito à terra e vivendo em condições de extrema pobreza no campo, populações se deslocaram para as cidades, causando um grande êxodo rural entre as décadas de 1930 a 1980. A relação entre população rural e urbana inverteu-se no período. “A velocidade dos processos migratórios também determinou a conformação de um mercado de trabalho urbano extremamente desfavorável aos trabalhadores” (BARBOSA DE OLIVEIRA, 1998: 119). O inchaço nas cidades devido ao grande fluxo migratório gerou abundância de mão-de-obra para a indústria, comércio e serviços, e consequentemente a presença de um mercado de baixos salários.

Para agravar o problema, as ações do Estado brasileiro que interferiam no mercado de trabalho foi no sentido de manter as desigualdades e a heterogeneidade, e muitas vezes de ampliá-las (BALTAR et al, 1996 APUD MORETTO, 2003). As primeiras intervenções em que o Estado brasileiro construiu instrumentos regulatórios do mercado de trabalho urbano foram nos anos 1920. No entanto, as iniciativas eram isoladas, fragmentadas para determinadas categorias de trabalhadores. Todo o arcabouço legal construído durante os anos 1920 e 1930 foi reunido e em 1943 foi promulgada a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Esse movimento direcionou a estruturação do mercado de trabalho urbano ao reafirmar os direitos trabalhistas e tornar o código a referência para trabalhadores

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e empregadores nas questões relacionadas às relações de trabalho. Destaque-se que, mesmo com a CLT, boa parte da legislação não tinha efeito sobre trabalho rural, deixando o trabalhador do campo desprotegido e instituindo a discriminação entre as atividades urbanas e rurais. (MORETTO, 2007:137) Porém, mesmo dentro do setor urbano o mercado de trabalho não se constituiu homogêneo. O grande contingente de pessoas que vieram em busca de trabalho nas cidades não foi totalmente absorvido no mercado de trabalho formal. Para estes trabalhadores restava ficar na informalidade e realizar pequenas atividades mercantis ou serviços pessoais como o trabalho doméstico, por exemplo. Além dos direitos trabalhistas que os trabalhadores formais possuíam, o acesso aos direitos de proteção social foram criados no Brasil vinculados ao trabalho formal. Ou seja, isto causou mais uma segmentação no mercado de trabalho, agora no âmbito urbano, entre os trabalhadores com carteira assinada7 e os trabalhadores sem carteira assinada.

O que cabe destacar em relação às medidas de regulação do mercado de trabalho implementadas ao longo de todo o período de industrialização é que sua aplicação sempre foi muito flexível. Isto é, a intervenção do Estado não se preocupou em garantir um padrão de emprego relativamente homogêneo para todo o território nacional. Também não obrigou os empregadores a negociar com os sindicatos e transferir parte dos ganhos de produtividade para os trabalhadores, nem criou mecanismos eficientes de regulação da oferta e da demanda de força de trabalho para conter a competição no mercado de trabalho e elevar os salários da base da pirâmide. (MORETTO, 2007: 139)

Nos anos 60 e 70, em um contexto de grande crescimento econômico e aumento da produtividade da indústria brasileira, os governos da ditadura militar favoreciam o arrocho salarial e a não democratização dos frutos do progresso material ao conjunto de trabalhadores, reprimindo os sindicatos e movimentos sociais. Em 1966 criou o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) com o discurso de proteger o trabalhador que fosse demitido sem justa causa. O trabalhador deveria optar por ter acesso a esta conta ou a estabilidade no emprego após 10 anos de serviço. O resultado foi a ampliação da rotatividade do trabalho com o fim do instituto da

7 Cabe ressaltar que os direitos de cidadania existentes antes da constituição de 88 como saúde pública, por exemplo, eram direitos apenas dos trabalhadores que possuíam carteira assinada.

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estabilidade no emprego e a facilidade de rescisão de contrato no momento em que o empregador bem entender (MORETTO, 2003).

Em 1975, o governo brasileiro cria o Sistema Nacional de Emprego (SINE), considerado como um embrião de um Sistema Público de Emprego no Brasil (IDEM). A partir deste momento, o Estado passa a atuar não somente na regulação do trabalho e no fomento ao desenvolvimento econômico a partir dos planos econômicos, mas a se dispor a implementar medidas diretas que tivessem efeitos sobre o mercado de trabalho e o desemprego. O objetivo do SINE era oferecer serviços para melhorar as informações sobre demanda e oferta de trabalho, realizando a intermediação entre trabalhador e empregador; e oferecer cursos para melhorar a qualificação dos trabalhadores desempregados para sua melhor reinserção (IBIDEM). Os resultados do SINE foram pequenos, pois não foram destinados recursos suficientes para implantar o programa.

O SINE tomou como exemplo as políticas acessórias para o mercado de trabalho complementares às políticas de pleno emprego criadas nos países avançados no pós-guerra. É importante enfatizar que este conjunto de políticas para o mercado de trabalho tem efeito em contexto de crescimento econômico. Isto porque os anos de prosperidade econômica mundial se alteram a partir dos anos 1970, causando ondas de crises em praticamente todo o mundo. O Brasil, ao longo dos anos 1980, passou por forte crise da dívida externa devido ao padrão de financiamento dos investimentos realizados pelo Estado na década anterior e à crise mundial. O impacto da recessão econômica sobre o mercado de trabalho foi o aumento do desemprego aberto e do trabalho informal. O país implantou em 1986 o seguro-desemprego, mas de forma restrita, pois não existia capacidade fiscal do Estado para amplas ações de seguridade social.

No mundo, a manutenção do alto nível de desemprego fez com que as políticas de gasto público e de tentativa de manutenção do pleno emprego fossem julgadas ineficientes e abriu espaço para a crítica conservadora e para a mudança de paradigma político-ideológico na execução das políticas públicas e na condução da política econômica. As políticas de emprego começam a partir daí a se modificar para responder ao novo contexto do mundo do trabalho e da economia. A constante intervenção do Estado na economia, a grande rigidez nos mercados de trabalho e o alto poder político dos sindicatos da Europa e dos EUA (que com o aumento dos preços, pressionavam por aumentos salariais) eram apontados pelos conservadores como os

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principais fatores geradores da crise e dos desequilíbrios na economia. Além disso, ainda segundo a crítica conservadora, o problema do desemprego estava diretamente associado ao alto custo do trabalho, à legislação trabalhista vigente (que impedia a flexibilidade do mercado de trabalho) e à excessiva proteção aos desempregados advindas dos benefícios pagos pelo governo, o que diminuía a busca por novos postos de trabalho e inflacionava seu custo.

Com a ascensão de governos conservadores de Reagan nos EUA e Thatcher na Inglaterra, o paradigma neoliberal ganha força nos anos 80 e 90 ainda mais no contexto internacional de retomada da hegemonia norte americana8. Houve uma separação entre as políticas econômicas das políticas de emprego, sendo que as primeiras passaram a priorizar as políticas monetária e fiscal restritivas. A persistência do desemprego, segundo eles, era um exemplo de desequilíbrio do mercado de trabalho e as reformas de cunho neoliberal foram paulatinamente realizadas nos países desenvolvidos, com avanços maiores nos Estados Unidos e menores em alguns países da Europa. Algumas medidas de flexibilização da legislação trabalhista foram feitas com a justificativa de reduzir as barreiras que impediam o livre ajuste do mercado e diminuir os gastos tributários que aumentavam o custo do trabalho. As políticas públicas de emprego passam a se concentrar em um conjunto específico de programas que atuam apenas sobre os desequilíbrios do mercado de trabalho.

É por esse posicionamento, diante das condições políticas e sociais de funcionamento das economias capitalistas nas últimas décadas, que tão pouco deveríamos chamá-las de políticas de emprego; pela sua circunscrição e pressupostos, mais adequado seria chamá-las políticas liberais de emprego ou ainda, aceitando a terminologia das instituições multilaterais, políticas voltadas ao mercado de trabalho. (GIMENEZ, 2001: 64)

O Brasil nos anos 1980 passava por um processo político de redemocratização e de construção de uma nova constituição. A Constituição de 1988 foi um marco no avanço da universalização dos direitos sociais, de manutenção dos direitos trabalhistas contidos na CLT, de regulamentação do seguro-desemprego, da seguridade social e suas bases de financiamento. Este processo foi no sentido contrário do contexto político mundial de flexibilização e perda de

8 _{Para ver mais sobre o contexto internacional e sobre a retomada da hegemonia norte-americana, ver TAVARES &}

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direitos sociais e trabalhistas. Apesar de nos anos 1990 o país receber influências mais contundentes, a Constituição de 88 permitiu manter um patamar mínimo de direitos.

Como já foi afirmado, partir dos anos 90 o Brasil e a América Latina passou a sofrer maior influência das políticas neoliberais. A dependência causada pelas crises da dívida e constante ajuda das instituições multilaterais fizeram com que os países em desenvolvimento passassem a adotar um conjunto de agenda política recomendada por estas organizações9. As políticas liberais de emprego propostas pelas instituições multilaterais se apresentavam como um conjunto de políticas e programas focalizados, voltados para determinado público-alvo. Eram programas que destacavam e incentivavam as políticas denominadas ativas, que estimulam os trabalhadores desempregados a um maior esforço na busca por um emprego e qualificação profissional, em prejuízo das políticas passivas, as quais apenas transferem renda e são consideradas desincentivadoras na luta por uma nova colocação no mercado de trabalho. As políticas ativas, no entanto, foram transformadas em políticas de controle sobre os desempregados beneficiários de seguro-desemprego, pois segundo estas instituições, o trabalhador sem emprego deve estar constantemente à procura por um novo posto e disposto a aceitar qualquer tipo de trabalho que aparecer.

As políticas de emprego ativas passaram a ter maior prioridade em relação às políticas passivas, mas estas não deixaram de ter seu papel nas políticas liberais de emprego. No entanto, a tendência geral de sugestões foi a de destinar as políticas passivas a um público cada vez mais restrito. Ao final dos anos 1990, a OCDE construiu um conceito que vai de encontro à redução das políticas passivas que se chama making the work pay ou workfare. Significa que o Estado não deve proteção social integral ao desempregado, mas sim que este deve se lançar no mercado de trabalho e prover parte do seu sustento (BARBOSA, 2006).

O processo de mudança nas políticas de emprego em curso no mundo desde a década de 80 trouxeram à tona a antiga concepção liberal a respeito das causas do desemprego e do funcionamento do mercado de trabalho. Segundo Gimenez (2001):

9 _{O Consenso de Washington é considerado como um importante exemplo de elaboração de agenda de políticas}

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Está subjacente, aos contornos das políticas liberais de emprego, que o desemprego e as dificuldades de inserção no mercado de trabalho, derivam não do funcionamento do sistema econômico, mas da insuficiência de atributos individuais dos trabalhadores, o que no limite, recoloca sob uma 'nova roupagem' as concepções neoclássicas acerca do desemprego voluntário. (GIMENEZ, 2001:67)

No entanto, a ação realizada em cada país teve grau diferenciado. Por um lado, o Brasil da década de 90, seguiu algumas recomendações, principalmente no sentido de aderir a retórica do discurso neoliberal. A informalidade, a deterioração das condições de trabalho e o desemprego continuaram crescendo. A explicação para isso foi que as políticas de emprego passaram a aceitar a política macroeconômica como dada e a estruturar suas ações a partir do seu restrito orçamento e das mudanças no mercado de trabalho (MORETTO, 2003).

O Ministério do Trabalho direcionou a ação nesse campo para a busca do aumento da eficiência dos programas, deixando de lado os problemas oriundos da política econômica e a busca da equidade no mercado de trabalho. (MORETTO, 2003: 251)

O MTE afirmou as políticas de geração de trabalho e renda como um dos pilares da “nova geração de políticas de emprego”, assim como a estruturação de cursos de qualificação para os trabalhadores, seguindo o discurso de que o problema do desemprego era do trabalhador que não se formava de acordo com as exigências do mercado. O papel do Estado seria, portanto, oferecer estes cursos não só para os trabalhadores desempregados, mas para todos que estivessem à procura por emprego, tendo como prioridade os trabalhadores em desvantagem social (IDEM).

Por outro lado, o Estado Brasileiro foi obrigado a regulamentar as diretrizes da Constituição de 88. Isso possibilitou que nos anos 1990 os gastos com seguro-desemprego e abono salarial ampliassem paulatinamente. Esta é uma evidência de que as políticas passivas possuem um lugar importante dentro do orçamento do Ministério, com a utilização dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)10. Porém, se observarmos em um sentido geral, a focalização das políticas sociais, a Desvinculação das Receitas da União (DRU) aplicadas ao FAT para pagamento dos juros da dívida e as privatizações demonstraram que o Estado brasileiro

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durante os anos 1990 possuía uma maior influência das políticas neoliberais recomendadas pelas instituições multilaterais (FAGNANI, 2005). Percebe-se que a atuação do Estado até o final do século XX não melhorou a estrutura do mercado de trabalho brasileiro, mantendo sua heterogeneidade e desigualdade social.