CAPÍTULO IV: AS ESTRATÉGIAS COMPETITIVAS NO
PORTUÁRIO
1.3 Aspectos das medidas institucionais para o desenvolvimento do setor marítimo-portuário brasileiro: regulamentação e impactos
na orientação da dinâmica de movimentação de cargas do estado de Santa Catarina.
A importância e a estratégia dos portos no desenvolvimento da economia das nações, fez com que por muito tempo eles fossem controlados em todas as instâncias diretamente pelo poder público (como foi no caso do Brasil). Porém, após 1979 esse quadro se reverteria com o advento das políticas neoliberais por muitos países ocidentais – que nos anos noventa chegariam ao Brasil com os governos de Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990. Com o enfraquecimento dos Estados15, somado as necessidades eminentes de investimentos para ampliação e modernização dos portos, consubstanciaram em um maior envolvimento de agentes econômicos
15 No Brasil, por exemplo, algumas agências públicas de planejamento, gestão e reguladoras foram fechadas. Apenas durante o governo de Fernando Collor o Brasil reduziu de 27 para 12 no número de ministérios, dispensando ou demitindo 112 mil servidores e aposentando 45 mil. O Governo Collor extinguiu inclusive a Portobrás. Além disso, nos anos 1990 muitas empresas estatais foram privatizadas (Vale do Rio Doce, Telesp, Telesc, Banespa, Embraer, Açominas, Companhia Siderúrgica Nacional, Acrinor, Coperbo, Goiasfértil, Acessita, e etc.), e o modelo de Estado Desenvolvimentista fora abandonado.
privados nas gestões das atividades portuárias em maior grau em alguns países e menor em outros.
A história portuária brasileira foi caracterizada por um estreito relacionamento com o poder público. Por ser largamente o maior ponto de entrada e saída de mercadorias do país, do comércio exterior, a atividade portuária teve, no último século, seu âmbito de relações e atribuições muitas vezes alteradas e ampliadas. Castro (2000) demonstra que após a abertura dos portos16 (1808), o grande marco inicial da atividade portuária comercial no Brasil deu-se em 1888, quando foi outorgada a concessão do porto de Santos/SP a investidores privados, por 90 anos. Este viria a se tornar anos mais tarde o maior porto brasileiro, tanto em movimentação de valor econômico, como na movimentação de cargas.
A primeira regulamentação abrangente da atividade portuária brasileira foi publicada em 193417 e complementada em 1954 e 1956 (Idem). Os decretos de 1934 definem a área, as instalações e as atribuições dos portos públicos, cuja exploração se fez por intermediação de uma administração, diferenciando das antigas instalações obsoletas, foram relacionados e definidos vários tipos de serviços portuários, e regulados a utilização das instalações portuárias.
A participação da iniciativa privada ainda era bem restrita e limitada, na época, o Decreto 24.599/34 autorizava a concessão de obras de melhoramento dos portos e a exploração do respectivo tráfego ao setor privado. Em 1966, o Decreto-Lei nº5 cria o conceito de “terminal privativo”, permitindo a “embarcadores ou terceiros [...] construir ou explorar instalações portuárias, desde que a construção seja realizada sem ônus para o Poder Público ou prejuízo para a segurança nacional, e a exploração se faça para uso próprio” (CASTRO, 2000, p.228). Essa medida não só assegurava rendas extraordinárias, através de cobrança de uma taxa sobre a movimentação de mercadorias fora do cais público, assim como sobre a utilização do porto, quando as instalações de uso
16 A abertura dos Portos brasileiros às nações amigas (principalmente à Grã- Bretanha) foi promulgada por meio de uma Carta Régia, pelo príncipe regente, D. João, em 28 de janeiro de 1808. O decreto foi assinado quatro dias após a chegada da Família Real e da Corte portuguesa a cidade de Salvador, na Capitania da Baía de Todos os Santos. A antiga sede da Colônia foi a primeira escala da esquadra, que tinha como destino a cidade do Rio de Janeiro (sede da Colônia).
privativo se situarem na área sujeita à jurisdição da administração do porto.
Até o ano de 1975, os portos públicos eram administrados pelos estados, empresas estatais ou privadas concessionárias, sob a autoridade regulamentar do Departamento Nacional dos Portos e Vias Navegáveis (DNPVN). A partir desse ano, o setor passou por uma maior centralização, com a criação da Portobrás, uma empresa pública (100% do seu capital pertence à União) vinculada ao Ministério dos Transportes18. A Portobrás se tornou o órgão central do sistema portuário e hidroviário nacional, abrangendo e controlando uma gama variada de instituições, divididas em três grandes grupos, como demonstrou Castro (2000): a) o Sistema Portobrás (Companhias das Docas e portos da administração direta); b) as empresas concessionárias de portos (privadas e estaduais); e c) os Terminais de Uso Privativo (TUPs).
No dia 12 de abril de 1990 foi promulgada a Lei 8.029, que autorizou o governo federal a dissolver a Portobrás, dando início ao processo de reforma do setor portuário, que levou a aprovação da Lei 8.630, em fevereiro de 1993 como demonstra Felipe Junior (2012).
Atualmente o envolvimento do Estado no modelo de Administração Portuária pode ser um misto de atuação do setor público e da iniciativa privada, que atualmente tem sido a opção mais casual nos países ocidentais. Evidentemente existem países em que o Estado tem maior participação, outros menos. Isso não é uma decisão que pode ser considerada meramente política ou econômica específica de cada um, pois envolve uma série de condicionantes da mundialização do capital (CHESNAIS, 1996), suas exigências e impactos nas economias nacionais que desencadeiam em medidas de caráter privativo ou estatizante. O quadro 02 tenta sintetizar os modelos de gestão de Autoridade Portuária que são utilizados por diversos países:
18Sua criação foi autorizada pela Lei 6.222, de 10 de julho de 1975, com a finalidade de realizar atividades relacionadas com a construção, administração e a exploração dos portos e das vias navegáveis interiores, exercendo a supervisão, a orientação, o controle e a fiscalização sobre tais atividades (CASTRO, 2000).
Quadro 02: Modelos de gestão de Autoridade Portuária. Modelos de
Autoridades Portuárias
Formas de Parcerias
Infraestrutura Superestrutura Operação portuária
Landlord Port Público Privado
Tool Port Público Privado
Service Port Público
Private Port Privado
Fonte: Secretaria dos Portos, 2014.
Elaboração: Wander Luis de Melo Cruz, 2015.
O modelo Landlord Port de Autoridade Portuária foi adotado pelo Governo Federal para exploração do seu sistema portuário (SECRETARIA DOS PORTOS, 2010). O Estado é o provedor de infraestrutura e o setor privado o responsável pelo provimento da superestrutura e pela realização da operação portuária, por meio de arrendamentos (concessões). Esse modelo não é exclusividade do Brasil, por exemplo, alguns portos internacionais que também funcionam no modelo Landlord Port são os de: Barcelona (Espanha), Valência (Espanha), Hamburgo (Alemanha), Antuérpia (Bélgica), Roterdã (Holanda), Le Havre (França), Marselha (França), Los Angeles (EUA) e Houston (EUA).
A nova Lei dos Portos nº 12.815/2013, feita com intuito de corrigir algumas falhas da Lei nº 8.630/1993, manteve a possibilidade de concessão da Administração dos portos ao setor privado, porém ela reflete o fato de que o atual governo não pretende recorrer a essa alternativa (GUIMARÃES, 2014). A intenção do Estado de manter o exercício da Administração do Porto no âmbito da União tenta reparar problemas apontados na operação das Companhias Docas determinando que as empresas firmem, com a Secretaria Especial de Portos (SEP), compromissos de metas e desempenho empresarial que estabeleçam objetivos, metas e resultados a serem atingidos, e prazos para sua consecução; indicadores e critérios de avaliação de desempenho; redistribuição adicional em virtude do seu cumprimento; e critérios para a profissionalização de sua gestão.
Outra medida de instancia federal importante a ser analisada é a ampliação das Estações Aduaneiras de Interior (EADI), seja na forma de Centros Logísticos Industriais Aduaneiros (CLIAs), Recinto Especial para Despacho Aduaneiro de Exportação (REDEX) ou Portos Secos,
fomentada nos últimos oito anos para o surgimento de novas áreas alfandegadas gerenciadas pela iniciativa privada. Essa política teve início com a Medida Provisória (MP) nº320, de 24 de agosto de 2006, e foi ampliada com a MP nº 612, de 2 de abril de 2013. Essa nova medida alterou o quadro jurídico de criação de novos recintos alfandegados na zona secundária ao delegar à iniciativa privada o poder de também realizar atividades de alfandegamento, sendo que a priori elas eram competência do Governo Federal.
Muitas dessas novas políticas para o setor marítimo-portuário brasileiro são oriundas das necessidades criadas pelas revoluções logísticas (SILVEIRA, 2009), das evoluções das redes de transporte e comunicação. Conseguimos identificar três gerações de atividades portuárias, no qual Laxe (2005) identifica suas evoluções:
I. Na primeira geração, antes da década de sessenta, os portos operavam de forma isolada e atuavam como "interface" entre o transporte terrestre e marítimo. Assim, os portos permaneciam isolados do comércio e das atividades de transporte, bem como outras necessidades dos usuários;
II. Os portos de segunda geração contemplam uma ampla gama de