3. COMPRAS PÚBLICAS NO BRASIL
3.1. Aspectos Institucionais e de Regulamentação.
Na Administração Pública Brasileira, a regra é licitar conforme estabelece a Constituição Federal no inciso XXI do Art. 37 em que, ressalvados os casos específicos, determina que obras, serviços, compras e alienações serão contratadas mediante processo de licitação pública. A licitação deve assegurar a igualdade de condições a todos os concorrentes através de cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, condições efetivas de proposta e somente exigirá qualificações técnica e econômicas indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações), ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a compras, obras, serviços, inclusive de publicidade, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (TCU, 2010) A Lei de Licitações estabelece ritos comuns e formais sobre licitações e contratos administrativos, eliminando qualquer flexibilidade ao gestor. Ela tem aplicação obrigatória para as autarquias, os fundos especiais, as fundações, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, ou seja, entre organizações de diferentes naturezas, portes e realidades.
A licitação é, assim, procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, por meio de condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços. (TCU, 2010) Por meio da licitação a Administração escolhe a proposta mais vantajosa para o produto ou contrato de seu interesse observado os princípios básicos norteadores dos procedimentos licitatórios conforme art. 3º da Lei de Licitações, em especial destacam-se os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Além desses princípios, a Administração Pública deve obediência ainda, dentre outros, aos princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e celeridade.
O Quadro 1 expressa os princípios básicos norteadores das compras públicas no Brasil de acordo com a Lei de licitações.
Quadro 1 – Princípios da Licitação.
PRINCÍPIO DESCRIÇÃO
Legalidade:
Nos procedimentos de licitação, há vinculação dos licitantes e da Administração Pública às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor.
Impessoalidade:
A Administração é obrigada a observar nas decisões, critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos de licitação.
Moralidade e Probidade Administrativa:
A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
Publicidade:
Qualquer interessado pode ter acesso às licitações públicas e ao respectivo controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todo procedimento de licitação.
Eficiência:
Deve-se buscar aquisição do bem ou contratação de serviços necessários à Administração da forma mais econômica possível, sem perda da qualidade e simplificando procedimentos de rigorismos excessivos e de formalidades desnecessárias
Fonte: TCU (2010) Elaborado pelo Autor
O objetivo da licitação é permitir que a Administração, de forma isonômica, escolha interessados em fornecer bens ou serviços para atender suas demandas, levando em consideração o valor do objeto, a qualidade do produto e a capacidade técnica e econômico-financeira da empresa licitante. Assim também destaca Gasparini, 2003 (apud Neuenfeld et al, 2017) entre os objetivos da licitação, salienta- se o de garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e o de selecionar a proposta mais vantajosa para a administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados, de forma que possibilite o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes, proporcionando, assim, maior economicidade para a administração pública.
O Quadro 2 apresenta todos os procedimentos8 necessários para a realização de uma licitação.
Quadro 2 – Fases da Licitação
FASE INTERNA FASE EXTERNA
• solicitação expressa do setor requisitante com indicação de sua necessidade;
• aprovação da autoridade competente para o início do processo licitatório, devidamente motivada e analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público;
• autuação do processo correspondente que deverá ser protocolizado e numerado; • elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta com base em projeto básico ou em termo de referência apresentado;
• elaboração de projeto básico, prévio e obrigatório nas licitações para contratação de obras e serviços, em caso de concorrência, tomada de preços e convite;
• elaboração de termo de referência, prévio e obrigatório nas licitações para contratação de bens e serviços comuns, em caso de pregão;
• estimativa do valor da contratação, com comprovada pesquisa de mercado, em pelo menos três fornecedores do ramo correspondente ao objeto da licitação;
• indicação do recurso orçamentário para fazer face à despesa;
• verificação da adequação
orçamentária e financeira, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando for o caso;
• elaboração de projeto executivo, que pode ser concomitantemente com a realização da obra ou serviço;
• definição da modalidade e do tipo de licitação a serem adotados;
• edital ou convite e os respectivos anexos, quando for o caso.
• comprovante de publicação do edital resumido ou da entrega do convite;
• ato de designação da comissão de licitação, do pregoeiro e equipe de apoio ou do responsável pelo convite; • original das propostas e dos documentos que as instruírem;
• atas, relatórios e deliberações da comissão julgadora;
• pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade;
• atos de adjudicação do objeto da licitação e da homologação;
• recursos eventualmente
apresentados pelos licitantes e respectivas manifestações e decisões;
• despacho de anulação ou
revogação da licitação, quando for o
caso, fundamentado
circunstanciadamente;
• termo de contrato ou instrumento equivalente, conforme o caso;
• outros comprovantes de
publicações;
• demais documentos relativos à licitação.
Fonte: TCU (2010) Elaborado pelo Autor.
8 Os procedimentos de licitação estão previstos no Manual de Licitações e Contratos do TCU (2010)
A licitação é dividida em duas fases: a fase interna e a externa. A fase interna constitui-se de uma etapa de preparação da licitação em que é definido, em síntese, o objeto a ser licitado, é realizada a pesquisa de preços, e elaborado o edital. A fase externa consiste na etapa em que a administração disponibiliza aos interessados as informações e condições do procedimento licitatório, por intermédio da publicidade do edital. Esta fase se estende até a contratação do fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação dos serviços (GASPARINI, 2003, apud NEUENFELD et al, 2017).
A fase externa, por sua vez, é subdividida em duas etapas. A etapa de habilitação refere-se à análise quanto à comprovação de que o licitante possui as condições para a execução do objeto do certame. Abrange o exame da qualificação técnica e econômico-financeira da proponente, bem como de sua regularidade fiscal e trabalhista e habilitação jurídica. A outra etapa diz respeito ao exame das propostas, no que tange a montantes financeiros envolvidos e às condições de entrega do bem ou prestação do serviço. (FENILI, 2016)
As licitações possuem 3 critérios de julgamento: (I) Menor Preço: tipo de licitação cujo critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração tem por base o menor preço; (II) Melhor Técnica: tipo de licitação cujo critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração tem por base fatores de ordem técnica e; (III) Técnica e Preço: Tipo de licitação cujo critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração tem por base a maior média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preço e técnica. O tipo de licitações não pode ser confundido com modalidade de licitação. Tipo é o critério de julgamento utilizado pela Administração para a proposta mais vantajosa. Modalidade é o procedimento (TCU, 2010)
Os tipos de licitação “melhor técnica” ou “técnica e preço” serão utilizados exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral. (Acórdão TCU nº 2118/2008).
Em 1994, o Decreto nº 1.094 instituiu o Sistema de Serviços Gerais - SISG. Trata-se de um entre os vários sistemas de atividades auxiliares da Administração, responsáveis pela execução de atividades de cunho transversal. O SISG possui 3 divisões: o órgão central - responsável pela formulação de diretrizes, orientação, planejamento e coordenação, supervisão e controle dos assuntos relativos a
Serviços Gerais; órgãos setoriais - que são unidades incumbidas regimentalmente da execução das atividades concernentes ao SISG, nos Ministérios e órgãos integrantes da Presidência da República; e órgãos seccionais - que são as unidades incumbidas regimentalmente da execução das atividades do SISG, nas autarquias e fundações públicas.
Quadro 3 – Finalidade Sistema de Serviços Gerais (SISG) OBJETIVOS SISG
• Fomentar contratações públicas sustentáveis e o uso racional e eficiente dos recursos, visando ao desenvolvimento nacional sustentável.
• Propiciar modelagem básica dos processos de logística pública, visando sua padronização, controle e gestão.
• Disponibilizar dados relativos às atividades de logística pública, com o objetivo de dotar os órgãos e entidades de informações gerenciais para tomada de decisão.
• Fomentar o uso compartilhado de soluções, técnicas, metodologias, dentre outros, visando à maior interação entre usuários para o desenvolvimento integrados das atividades.
• Estimular a promoção, capacitação e o desenvolvimento dos servidores que atuam em atividades de logística pública.
• Promover a articulação com os órgãos setoriais e seccionais com o objetivo de contribuir para a interação sistêmica do SISG.
Fonte: Portal de Compras Elaborado pelo Autor.
No mesmo decreto foi instituído o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG. Esse é um sistema auxiliar do SISG destinado à transparência e controle na execução das atividades do SISG, por meio da informatização e operacionalização do conjunto de suas atividades, bem como no gerenciamento de todos os seus processos.
De acordo com Trindade (2016), a utilização da Tecnologia da Informação (TI) pela Administração Pública tem por finalidade a inovação e modernização dos processos de compras públicas, tornando-os mais transparentes e eficientes, melhorando assim os processos de accountability.
Nesta visão, o SIASG congrega instrumentos, informatizados ou não, que possibilitam o funcionamento eficiente e dinâmico dos processos de logística pública, como:
• Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP; • Processo Eletrônico Nacional – PEN, e seus subsistemas; • Normas, com suas linhas de atuação;
• Integração com os órgãos e entidades por meio dos grupos de trabalho, comissão e comunidades práticas.
Os módulos de Compras públicas do SIASG possuem funções que se complementam na operacionalização das licitações. Para uma melhor compreensão desses módulos, segue uma descrição resumida de cada um deles:
Quadro 4 – Módulos Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG).
MÓDULO DESCRIÇÃO
CATMAT/CATSER
Catálogo de material e Catálogo de serviço O primeiro elaborado de acordo com a metodologia Federal Supply Classification, e segundo de acordo com os critérios adotados pela Organização das Nações Unidas – ONU. COMUNICA
Subsistema de Comunicação do SIASG. Acessado de forma on-line. Utilizado pelo MP para emitir orientações, comunicações, solicitações e atualizações de assuntos aos usuários do SIASG em nível nacional.
SICON
Subsistema de Gestão de Contratos. Utilizado pelas Unidades, em nível nacional, para registrar os dados relativos aos Contratos Administrativos (vigência, objeto, valor etc.), enviar os extratos dos Contratos à Imprensa Nacional e efetuar o Cronograma Físico- Financeiro dos Contratos.
RDC
Subsistema para o Regime Diferenciado de Contratações. Instituído pela Lei 12.462/11. Modalidade de contratação mais célere para de obras e serviços, que reduz os riscos quanto à qualidade e aos custos do objeto contratado e, nesse caso, como seu procedimento ocorre por meio eletrônico, eleva a capacidade de acompanhamento dos órgãos de controle interno e externo
SIDEC
Subsistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações. Realizava o cadastramento de processos de compras e contrações efetuados pela Administração Pública e o consequente envio eletrônico de matérias relativas aos avisos e editais de licitação, dispensa e inexigibilidade e os resultados, à Imprensa Nacional para publicação no Diário Oficial da União e divulgação no Comprasnet.
SISRP
Subsistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações. Realizava o cadastramento de processos de compras e contrações efetuados pela Administração Pública e o consequente envio eletrônico de matérias relativas aos avisos e editais de licitação, dispensa e inexigibilidade e os resultados, à Imprensa Nacional para publicação no Diário Oficial da União e divulgação no Comprasnet.
SISPP
Subsistema de Preços Praticados. Registra os valores praticados nos processos de contratações governamentais, discriminados por unidade de medidas de padrão legal e marcas, com vistas a subsidiar o gestor, a cada processo, na estimativa da contratação e antes da respectiva homologação, para confirmar se o preço a ser contratado é compatível com o praticado pela Administração Pública Federal.
SISME
Subsistema de Minuta de Empenho. Facilita a geração de notas de empenhos no SIAFI através do SIASG, com toda confiabilidade, rapidez e segurança.
SICAF
Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores. Registro cadastral único para a análise da habilitação jurídica, regularidade fiscal e qualificação econômico- financeira dos fornecedores que participam das licitações governamentais.
SISIRP
Subsistema de Intenção de Registro de Preços. Tem como finalidade permitir à Administração tornar públicas suas intenções de realizar Pregão ou Concorrência para Registro de Preços, com a participação de outros órgãos governamentais, que tenham interesse em contratar o mesmo objeto. Tornou-se obrigatória a partir do Decreto 7892/2013
SIDEC
Divulgação Eletrônica de Compras. Realiza o cadastramento de processos de compras e contrações efetuados pela Administração Pública e o consequente envio eletrônico de matérias relativas aos avisos e editais de licitação, dispensa e inexigibilidade e os resultados, à Imprensa Nacional para publicação no Diário Oficial da União e divulgação no Comprasnet. SESSÃO PÚBLICA
Sistema desenvolvido para operacionalizar os procedimentos que envolvem as modalidades de licitações do tipo Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso e Pregão realizadas pelo Governo.
PORTAL DE COMPRAS
É um módulo do SIASG utilizado para o acesso on-line à operacionalização das licitações e às informações das licitações da Administração Pública Federal em avisos, editais, dispensa e inexigibilidade de licitação, e cotação eletrônica.
Fonte: Portal de Compras Elaborado pelo Autor
Os principais elementos que compõem o processo de compra / contratação no setor público brasileiro, contemplando as tarefas das fases interna e externa da licitação, são apresentados no esquema abaixo:
Figura 1 – Fluxo do processo de compras
Fonte: Fenili (2016)
Esses diversos procedimentos necessários para a realização da licitação demonstram que este é o um processo complexo, que por vezes acaba tornando-se moroso e exige cada vez mais capacidade técnica dos envolvidos em sua execução, tanto na elaboração do edital quanto na análise do processo para definição dos licitantes vencedores, visto a quantidade de normativos aplicáveis e suas constantes atualizações ou novas interpretações realizadas pelos órgãos de controle.
Neste sentido, Chaves (2016) destaca que o procedimento licitatório é ato administrativo complexo que exige competências e efetivo técnico-administrativo habilitado para sua execução, pois todos estes documentos e atos transformam-se em documentos que irão compor a licitação, objeto de prestação de contas da Administração Pública e passível de responsabilização de seus membros participantes.
Aplicam-se, subsidiariamente a Lei de Licitações, diversas outras leis, decretos e normativos os quais destacam-se no Quadro 5.
Quadro 5 – Normativos para compras públicas no Brasil.
NORMATIVO DESCRIÇÃO
Lei nº 10.520/2002
Lei do Pregão - Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências
Decreto Federal nº 3.555/2000
Regulamenta a modalidade Pregão Presencial, para aquisição de bens e serviços comuns.
Decreto Federal nº 10.024/2019
Regulamenta a licitação, na modalidade pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal.
Decreto Federal nº 7.174/2010
Regulamenta a contratação de bens e serviços de informática e automação pela administração pública federal, direta ou indireta, pelas fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público e pelas demais organizações sob o controle direto ou indireto da União.
Lei nº 12.349/2010
Altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.958, de 20 de dezembro de 1994, e 10.973, de 2 de dezembro de 2004; e revoga o § 1o do art. 2o da Lei no 11.273, de 6 de fevereiro de 2006.- A lei criada para que as compras públicas beneficiem os produtos manufaturados e os serviços nacionais que atendam às normas técnicas brasileiras, para incentivar o fortalecimento da indústria nacional e o fomento ao setor de serviços.
Lei nº 12.462/2011 Lei do RDC - Institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC
Decreto Federal nº 7.581/2011
Regulamenta o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC
Decreto Federal nº 7.546/2011
Regulamenta a aplicação de margens para produtos manufaturados e serviços nacionais e medidas de compensação comercial, industrial, tecnológico
Lei nº 8.429/1992
Lei de Improbidade Administrativa - dispõe sobre sanções aos servidores públicos e particulares que concorram para atos lesivos no âmbito da administração pública
Lei nº 12.846/2013
Lei Anticorrupção - dispõe sobre a responsabilização administrativa, civil e penal de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública
Lei nº 13.303/2016
Lei Geral das Estatais – dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Decreto Federal nº 7.892/2013
Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Decreto Federal nº 8.538/2015
Regulamenta o tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para as microempresas, empresas de pequeno
porte, agricultores familiares, produtores rurais pessoa física, microempreendedores individuais e sociedades cooperativas de consumo nas contratações públicas de bens, serviços e obras no âmbito da administração pública federal.
Lei Complementar nº 123/2006 e suas alterações.
Institui normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado às microempresas e empresas de pequeno porte no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
Instrução Normativa SLTI/MP nº 01/2010
Dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras providências.
Instrução Normativa
SEGES/MP nº
03/2018 e suas alterações.
Estabelece regras de funcionamento do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, no âmbito do Poder Executivo Federal.
Instrução Normativa
SEGES/MP nº
05/2017 e suas alterações.
Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.
Fonte: Elaborado pelo Autor
Ressalte-se ainda, que o rol de leis acima listado não esgota o arcabouço legal relativo às compras públicas, pois existem ainda outros Regulamentos, Instruções Normativas e Leis específicas aplicáveis.