A economia trata os custos de uma forma diferente da contabilidade. Essa última está voltada para os demonstrativos financeiros da empresa, ou seja, a contabilidade de todas as despesas de fato incorridas durante a produção. A preocupação econômica, por sua vez, está mais centrada no processo decisório relativo aos custos das alternativas não escolhidas, aos que poderão ocorrer no futuro e aos critérios que devem ser utilizados pela empresa para reduzi-los e melhorar a eficiência. (CABELLO E ALVES, 2017)
Segundo Borges et al (2012) a administração pública de forma geral, e em especial para a gestão da coisa pública, sempre realizou uma análise com foco apenas orçamentário. Contudo, a partir de reformas governamentais, foi introduzida uma nova visão e cultura no setor público, associada à Nova Gestão Pública, a qual defende ações voltadas para resultados, enfatizando a eficiência e buscando uma maior autonomia e responsabilização através da descentralização dos controles gerenciais. Entretanto o autor afirma que a reforma da administração pública brasileira no nível federal não amadureceu o suficiente para adquirir um caráter contínuo e transversal, acontecendo pontualmente em órgãos dispersos. (BORGES et al, 2012).
deve ser quebrado e isso exige um olhar para todo o ciclo e dimensões que as envolvem. Um olhar estratégico sobre as compras públicas é fundamental para que se possa visualizar os desafios e as oportunidades que ocorrem na atividade de compras públicas. Os agentes públicos enfrentam custos que vão além do preço, o conhecimento do custo dos serviços públicos é fundamental para se atingir uma alocação eficiente de recursos.
Para Alonso (1999), o sistema de custo busca a maximização do resultado tanto no mercado quanto no setor público, a diferença é que enquanto no primeiro o resultado esperado é a maximização do lucro com a redução dos custos, no outro, é o equilíbrio orçamentário e utilização dos recursos públicos com eficiência e eficácia a custos menores.
De acordo com Silva Filho (2006) a teoria neoclássica estabeleceu, ao longo de décadas, a tradição de compreender a firma como um mero agente maximizador de lucro, desprovido de outro interesse que não o de obter o maior excedente possível dada as expectativas dos agentes e as condições que prevaleçam no mercado. Assim os custos estudados pela economia neoclássica referem-¬se apenas os custos de produção, pois não existiriam custos para negociar em quaisquer que sejam os mercados.
Porém pode ser impossível alcançar um desempenho perfeito nos mercados, uma vez que a incerteza em relação ao futuro não pode ser analisada apropriadamente devido a uma série de fatores presentes na base das relações de troca entre os agentes. Esses fatores são: (i) a racionalidade limitada dos agentes; (ii) o comportamento oportunístico dos agentes; (iii) a assimetria de informações; e (iv) a impossibilidade de contratos completos. (SILVA FILHO, 2006).
Para Pondé (2007) as transações são realizadas em condições de racionalidade limitada causando dificuldade em tomar, ao longo do tempo, decisões maximizadoras de bem estar, pois em circunstâncias previamente desconhecidas ou diferente daquelas vigente no momento do negócio os agentes devem tomar decisões levando em conta as dificuldades derivadas da conformidade das condutas futuras dentro do interstício da sua interação.
O comportamento oportunístico dos agentes faz com que estes atuem de forma a obter benefícios às custas de outros agentes com os quais se relacionam. A assimetria de informações origina-se num acesso desigual dos agentes às informações relevantes à troca por eles realizada o que impede que esta maximize o
bem-estar dos indivíduos envolvidos. A impossibilidade de contratos completos se dá visto a incapacidade de prever toda a gama de eventos possíveis num ambiente de incertezas.
Silva Filho (2006) afirma que nas relações de mercado existem custos para efetivação de trocas dada a impossibilidade de se atingir um total market clearing, em virtude das falhas de mercado geradas pela incerteza com respeito ao futuro, assimetria de informação, comportamento oportunista (rent-seeking), contratos incompletos e toda uma série de elementos que afastam o sistema econômico de seu funcionamento ideal.
Com o intuito de diminuir as fragilidades da teoria neoclássica, em particular no tratamento dispensado ao entendimento do funcionamento das firmas e mercados, surge a Nova Economia Institucional (NEI). A Nova Economia Institucional, embora seja predominantemente orientada por uma abordagem econômica, busca combinar contribuições de diferentes disciplinas – economia, direito, administração ciência política, sociologia e antropologia – para explicar a natureza, funcionamento e evolução de uma ampla variedade de instituições. Entre os seus principais objetivos está a investigação da funcionalidade econômica e propriedades de eficiência de diversos tipos de arranjos institucionais (leis, contratos, formas organizacionais), bem como das motivações econômicas que desencadeiam e/ou influenciam processos de mudança institucional. (PONDÉ, 2007) Conforme destaca Neuenfeld et al (2017), inserida no modelo da NEI, a Teoria dos Custos de Transação (TCT) foi desenvolvida principalmente com estudos de Oliver Williamson (1975, 1985, 1996) em que este entende que as transações entre firmas raramente são realizadas sem custos, os quais advêm do fato de que os agentes tomadores de decisão não dispõem de todas as informações necessárias no momento de decidir, assim, a assimetria de informações é inerente aos custos de transação incorridos nas negociações nos mercados.
Os custos de transação podem ser divididos em duas partes: os custos antes da negociação e estabelecimento das compensações e garantias do contrato – ex ante, e os custos pós negócio – ex post, isto é, os de monitoramento, renegociação e adaptação dos termos contratuais às novas circunstâncias.
De acordo com Pondé (2007) os custos de transação ex ante estão presentes em situações de difícil definição das pré-condições para que a troca seja efetuada de acordo com parâmetros planejados e esperados, pois neste momento é
necessário definir o objeto da transação em si, a fim de garantir a qualidade e as características desejadas ao bem ou serviço transacionado, ou ainda para evitar problemas quanto a pagamentos monetários.
Os custos ex post podem assumir quatro características conforme Williamson (1985, apud PONDÉ, 2007).
• custos de mal adaptação, quando a transação não se processa da maneira planejada, como no caso do fornecimento de insumos e componentes que fogem aos padrões de qualidade ou aos prazos de entrega requeridos, determinando paralisações ou alterações no ritmo de produção, fabricação de produtos defeituosos, necessidade de manutenção de estoques elevados, etc;
• custos vinculados a esforços de negociar e corrigir o desempenho das transações, que aparecem como um aumento dos custos indiretos ou um redirecionamento de horas de trabalho de pessoal com funções produtivas para a realização de barganhas demoradas;
• custos de montar e manter estruturas de gestão que gerenciam as transações, referentes aos recursos humanos e materiais que uma empresa direciona para controlá-las e administrá-las;
• custos requeridos para efetuar comprometimentos, criando garantias de que não existem intenções oportunistas, como o pagamento de taxas nos casos de franquias ou outros investimentos associados à implementação de códigos de confiança.
Os agentes públicos todas vezes que necessitam recorrer ao mercado enfrentam alguns destes custos, que de modo mais simplificado seriam os custos de definir o objeto, negociar, redigir e garantir que um contrato será cumprido.
Considerando a relevância e a indispensabilidade do governo em alocar os recursos de modo a maximizar o bem-estar da sociedade faz-se que necessário as compras obtenham o melhor resultado possível para uma determinada quantia de recursos. Nesse sentido ganha destaque as compras públicas como um componente de custo.
2. COMPRAS PÚBLICAS: PRINCIPAIS ENFOQUES NA LITERATURA