O início do século XXI é marcado por acontecimentos nos planos internacional e doméstico que favoreceram a dimensão do Atlântico Sul nas políticas externa e de defesa do Brasil.
Em primeiro lugar, a estagnação econômica e a diminuição do Estado enquanto provedor de benefícios sociais, levaram ao descrédito popular sobre as políticas macroeconômicas adotadas de forma generalizada pelos países latinoamericanos nos anos 90. Por outro lado, repercutiu na eleição de diversos governos de esquerda na região.
No Brasil, Luís Inácio Lula da Silva derrota em 2002 o candidato governista José Serra, e chega à presidência da República como o primeiro representante dos trabalhadores a ocupar o cargo máximo do Executivo.
O governo Lula deu novos contornos à política externa brasileira, privilegiando as relações Sul-Sul e devolvendo ao Itamaraty parte de suas prerrogativas que haviam sido repassadas à área econômica.
Na análise de Vizentini:
Lula desenvolve uma intensa agenda internacional, mas como porta- voz de um projeto que transcende objetivos de projeção pessoal e adesão subordinada à globalização. Aliás, esta é a grande diferença: o desalinhamento da política externa em relação ao ‘consenso’ liberal norte-atlântico como forma de recuperar a capacidade de negociação. Ao aceitar previamente os postulados e agendas dos países desenvolvidos, não havia muito que negociar, apenas adaptar-se (desde os anos 70 FHC criticava o desenvolvimentismo em suas conferências nos EUA).133
No seu discurso de posse, Lula já sinalizava caminhos de sua política externa, ao afirmar que “aprofundaremos as relações com grandes nações em desenvolvimento: a China, a Índia, a Rússia, a África do Sul, entre ouros”. E ainda “reafirmaremos os laços profundos que nos unem a todo o continente africano e a nossa disposição de contribuir ativamente para que ele desenvolva as suas enormes potencialidades”.134
133 VIZENTINI, P. F. O Mundo pós-Guerra Fria. Porto Alegre: Editora Leitura XXI, 2005, p. 162-3. 134 BRASIL. PALÁCIO DO PLANALTO. Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Sessão de Posse, no Congresso Nacional. Brasília, 01/01/2003.
De fato, a inovação na política externa brasileira no início do século XXI foi buscar os espaços não ocupados, por opção do governo anterior.
Lula, pela sua origem e pelo seu discurso, falava com naturalidade sobre as desigualdades sociais, a fome e a necessidade de se construir um mundo mais justo. A aproximação com a África Austral inseria-se no projeto de construção de alianças de “geometria variável”, como o G-3 (Brasil, Índia e África do Sul) e o G-20, constituído por países que defendiam interesses agrícolas nas negociações na OMC.135
Somava-se à agenda social a questão da segurança internacional, com os ataques de 11/09. O desprezo dos Estados Unidos pela ONU na “guerra contra o terror”, com sua ação unilateral no Iraque, mantinha no discurso diplomático brasileiro a necessidade de reformar o Conselho de Segurança da instituição.
E com habilidade, a política externa do governo Lula procurava associar desenvolvimento social e econômico com a segurança internacional.
Em seu discurso de posse, Lula afirmava que “neste novo século, é necessário construir uma ordem mundial mais pacífica e solidária, com desenvolvimento e justiça social”. Enfatizou também a cooperação internacional, a preservação ambiental e o desenvolvimento sustentável, sinalizando o fortalecimento da via multilateral na política externa brasileira.136
Em seu primeiro mandato, Lula realizou 102 visitas ao exterior, tornando- se o presidente da República que visitou o maior número de países. Foram 40 visitas a paises da América do Sul, cerca de 39% do total e 20 para paises africanos.137
Dos diversos acordos de cooperação firmados entre o Brasil e a África, destacam-se três áreas significativas, que se ajustam com o discurso do governo. A primeira, que já havia sido iniciada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, foi no combate à Aids, um dos mais graves problemas de saúde pública vivenciado pelo continente africano. A segunda área é a da pesquisa agropecuária, inclusive com a instalação de um escritório da Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecuárias) em Gana. Essa iniciativa ilustra um dos principais slogans do presidente Lula, tanto no nível doméstico como no exterior, o “combate à fome”. Por fim, a cooperação na área educacional, que além dos programas de intercâmbio
135 VIZENTINI, P. F. O Mundo pós-Guerra Fria. Porto Alegre: Editora Leitura XXI, 2005, p. 163. 136 BRASIL. PALÁCIO DO PLANALTO. Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Sessão de Posse, no Congresso Nacional. Brasília, 01/01/2003.
acadêmico, inclui também a ajuda dada ao PALOP (Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa), através da CPLP, com a cooperação técnica em programas de alfabetização.
Em visita a Angola, em 2003, o presidente Lula prometeu ajuda econômica, pediu o apoio dos organismos internacionais, criticou o protecionismo dos países desenvolvidos e prometeu reduzir os impostos de importação para produtos angolanos. Em troca, o presidente angolano, José Eduardo dos Santos, apoiou a candidatura do Brasil a membro permanente do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas.138
Mas a aproximação do Brasil com a África sob o governo Lula não se inseria apenas na lógica de angariar apoio à sua candidatura a membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, caso esse fosse reformado.
De acordo com dados do Banco Mundial, a África subsaariana cresceu entre 5 e 6% ao ano, em média, entre 2003 e 2007.139 Além de satisfatório controle sobre a inflação, a África adentrou o século XXI com melhores perspectivas de apaziguamento em seus conflitos internos. Tornava-se uma região atraente aos investimentos externos, principalmente na exploração de recursos minerais, como o petróleo e na construção de infra-estrutura. Para o Brasil, significava oportunidade para a chegada de empresas nacionais e ampliação dos negócios àquelas que já lá se encontravam, como a Petrobrás e a Odebrecht.
Além da forte presença do Banco Mundial como fomentador de projetos, o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) também destinou crescentes quantias às empresas brasileiras que se dirigiam ao continente africano.
A Petrobrás chega ao século XXI como uma das maiores empresas de produção de petróleo do mundo, com tecnologia para explorar em plataformas marítimas e em águas profundas, o que criou oportunidades para a atuação internacional da empresa, com destaque para os países africanos como Angola, Líbia, Nigéria e Tanzânia.
A presença internacional da Petrobrás, que além da África, também operava em outros continentes, exigiu que o Itamaraty se preparasse para atuar de forma mais direta na área energética. Os biocombustíveis, também presentes nos
138 GOVERNO de Angola promete apoiar Brasil na ONU. BBC Brasil. Rio de Janeiro: 03/11/2003. 139 FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL & BANCO MUNDIAL. Africa Foreign Investment Survey 2006. Washington: IMF, 2007.
temas de aproximação entre Brasil e a África, exigiram que o Itamaraty passasse a ter uma área que concentrasse o tratamento institucional do assunto.
Críticas ao neoliberalismo na América Latina atingiram mais fortemente a Argentina, que durante os anos 90 viveu período de prosperidade baseada principalmente na dolarização da economia. O governo Menem chegou inclusive a sugerir aos Estados Unidos a adesão da Argentina à OTAN, e colocava-se como rival do Brasil como aspirante a membro permanente no Conselho de Segurança.
A defasagem tecnológica da industria argentina, acentuada pela crise econômica e política que se instalara no país no período pós-Menem, retraem as manifestações de Buenos Aires quanto a desempenhar maior protagonismo regional, embora essa situação não tenha se convertido em virtual apoio à candidatura brasileira.
O risco de militarização no Atlântico Sul parecia pouco provável, mesmo após os atentados de 11 de setembro de 2001. O “Plano Colômbia”, de assistência militar dos Estados Unidos ao combate do narcotráfico, ainda surgia como principal ameaça à segurança regional, tanto pela tentativa inicial de envolvimento de forças militares sul-americanas no referido plano, como pela possibilidade de que o conflito pudesse transbordar as fronteiras de países vizinhos.
A região da Tríplice Fronteira, entre Brasil, Argentina e Paraguai, chegou a ser mencionada por autoridades norte-americanas como possível foco de apoio ao terrorismo internacional, através de remessas financeiras da comunidade muçulmana ali presente, porém a idéia não ganhou força no meio governamental.
Ainda assim, a “Guerra Contra o Terror”, empunhada pelos Estados Unidos, ressuscitou a preocupação com a defesa, como veremos adiante.
O meio-ambiente, no entanto, tem se revelado tema mais sensível no cenário do Atlântico Sul no que se refere à segurança. Ele reveste-se de importância fundamental por causa da conservação das florestas tropicais, uma vez que este oceano as possui em ambas as margens, principalmente na Amazônia e na costa da Mata Atlântica. O problema básico aqui é o dilema entre a preservação e o desenvolvimento. Certamente houve um grande avanço com a adoção da tese do “desenvolvimento sustentado”, expressão que se incorporou no vocabulário diplomático do Brasil desde a realização da Rio-92.
Teve o mérito de reduzir a tese do “patrimônio da humanidade” a níveis baixos, uma vez que ela trazia consigo a ameaça do dever de ingerência das Forças Armadas para conservar o território. Este foi mais um passo para realizar os objetivos da ONU ao transformar, em 1982 – mesmo ano da aprovação da ZPCAS –parte do Atlântico Sul em ZEE, isto é, em abrir caminho para a exploração do mar. 140
Um século após o trabalho de Rio Branco no estabelecimento de limites de fronteira terrestre do país, principalmente na região amazônica, o desafio encontra-se na fronteira marítima, nos limites do Mar Territorial, “para concluir o traçado definitivo da base física de Nação”, na colocação do Comandante José Eduardo Borges de Souza, para quem o Ministério das Relações Exteriores desempenha importante papel.
Não há hoje uma figura emblemática como a do Barão do Rio Branco para liderar essa tarefa. Mesmo porque a tarefa da diplomacia brasileira no século XXI é conduzida de modo mais descentralizado e com o apoio técnico-científico de outros ministérios e organismos governamentais e não-governamentais.
Numa analogia à Amazônia defendida por Rio Branco, o Comandante da Marinha Roberto de Guimarães Carvalho batizou a área marítima brasileira de “Amazônia Azul”, pelas riquezas e recursos existentes na imensa área da Plataforma Continental.
Figura 1 - Zona Econômica Exclusiva e Plataforma Continental.
140 SILVEIRA, C. C. As Novas Ameaças e o Pensamento Estratégico na Marinha do Brasil. Washington, D.C.: Center for Hemispheric Defense Studies, 2003.
A Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar (CNUDM), realizada em 1982, em Montego Bay, na Jamaica, como visto anteriormente, surgiu como desdobramento dos debates do início dos anos 70, em que o Brasil teve papel relevante ao fixar o limite das 200 milhas náuticas.
Desde então, o caráter multilateral que a questão ganhou com a Convenção tornou-se estratégica para o Brasil, pois ampliava-se o poder de negociação.
A CNUDM, em seu artigo 76, estabeleceu o processo pelo qual os países deveriam demarcar os Limites Exteriores da Plataforma Continental além das 200 milhas náuticas (LEPLAC). Segundo a Convenção, cada país deveria apresentar pedido de ampliação de sua plataforma no prazo de dez anos, depois que tivesse ratificado a convenção. O Brasil ratificou a CNUDM em 1994 e, portanto, deveria encaminhar seu pedido até 2004.
Em 1987, o Brasil iniciou o mapeamento cientifico da sua plataforma continental, que poderia chegar a 1 milhão de km². O trabalho foi coordenado pela Marinha, em que foram investidos US$ 40 milhões, metade desse custo financiado pela Petrobrás. O levantamento, finalizado em 2004, foi apresentado à ONU, em que foi reivindicada a inclusão em sua plataforma de cinco áreas: cone do Amazonas, cadeia Norte brasileiro, cadeia Vitória e Trindade, platô de São Paulo e margem continental Sul.
Para o comandante da Marinha, Júlio Soares de Moura Neto:
Estamos discutindo limites de fronteiras porque essa é uma questão de Estado... não podemos garantir se nessa área há ou não petróleo, se há ou não outra riqueza. Só que, tão importantes quanto os aspectos econômicos, são os limites do Brasil, dos quais não podemos abrir mão.141
Somente em abril de 2007 a ONU autorizou o Brasil a ampliar os limites de sua fronteira marítima, ao aprovar integralmente a inclusão do platô de São Paulo. As demais áreas reivindicadas foram aprovadas em 75%. Entretanto, a Marinha informou que o país continuaria reivindicando o restante da área mapeada.
Moura Neto conclui que:
141 ONU autoriza Brasil a ampliar limites de sua fronteira marítima. Jornal O Estado de São Paulo. São Paulo, 06/05/2007.
Mais de 700 mil quilômetros quadrados já foram aprovados e vamos continuar discutindo se temos ou não direito aos outros quase 250 mil que tínhamos pleiteado de início. Esses 950 mil quilômetros quadrados correspondem aos Estados de São Paulo, Paraná, Rio Grande do Sul e um pouco mais do que Santa Catarina. O Brasil tem de entender que o mar é fundamental para sua economia.142
A reivindicação brasileira apresentada à ONU provou que a plataforma continental brasileira, que é o prolongamento natural da massa terrestre de um Estado costeiro, é de 350 milhas em áreas da Guiana até Natal e do Espírito Santo até o Rio Grande do Sul, e não só as 200 milhas a que todos os países podem ter direito, como definido pela Convenção. Com a decisão da ONU, a área marítima sob jurisdição do Brasil passou a pouco mais de 4 milhões de quilômetros quadrados, área maior que a Amazônia.143
A Rússia foi o primeiro país a apresentar à ONU pedido de extensão de sua plataforma continental. No entanto, seu pedido foi rejeitado pela instituição, pois conflitava com interesses de outros Estados costeiros. No caso brasileiro, a ausência de litígios ao norte, com a Guiana Francesa, ao sul, com o Uruguai, bem como a leste, onde a costa africana encontra-se a longa distância, contribuíram para a decisão favorável.
Embora a defesa da soberania sobre os recursos minerais, especialmente o petróleo, se torne evidente com a participação da Petrobrás no mapeamento da plataforma continental, o Brasil também tem se envolvido nos trabalhos da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA), criada pela Convenção de Montego Bay, e que tem a incumbência de normatizar a exploração e o aproveitamento dos recursos minerais dos fundos marinhos que se situam além das áreas sob jurisdição dos Estados, isto é, em áreas consideradas “patrimônio comum da humanidade”.144
Nessas áreas, as atividades de pesca também receberam atenção da CNUDM, que estabeleceu, em seu artigo 119º, os parâmetros para a conservação dos recursos marinhos vivos em alto mar. Com vistas a sustentabilidade das atividades de pesca, o Itamaraty assinou em 1995 o “Acordo de Nova York”, instrumento de coordenação e cooperação internacionais.
142 ONU autoriza Brasil a ampliar limites de sua fronteira marítima. Jornal O Estado de São Paulo. São Paulo, 06/05/2007.
143 Idem.
144 MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. A Importância do Mar nas Relações Internacionais. Brasília: 31/01/2008.
Outro foro de destaque no âmbito do Atlântico Sul para o Brasil é a Comissão Internacional da Baleia (CIB).
O Atlântico Sul tem sido palco de caça indiscriminada da maioria das espécies de grandes baleias. A caça costeira de baleias teve seu início na época da colonização européia, mas em décadas mais recentes tem sido feita por frotas oceânicas estrangeiras, vindas de países muito distantes dos interesses legítimos das nações do Atlântico Sul no tocante à gestão dos recursos representados pelas baleias. Algumas dessas frotas habitualmente capturam espécies protegidas e desrespeitaram as regulamentações feitas pela própria CIB, conseqüentemente causando danos progressivos a espécies e populações e impedindo até hoje uma avaliação adequada dos impactos da caça oceânica de baleias no contexto regional.
A proposta de um Santuário do Atlântico Sul visa reafirmar os interesses de conservação à luz da crescente e altamente qualificada contribuição regional à pesquisa, e do interesse econômico de muitos países da região no desenvolvimento do uso sustentável não-letal de baleias, particularmente a observação turística desses animais. Essa indústria representa o uso perfeitamente viável dos recursos de baleias, e que tem necessidade urgente de bases científicas mais sólidas para sua administração.
O Atlântico Sul é de significativa importância para a reprodução, amamentação, migração e alimentação para 11 das 14 espécies de baleias que existem no mundo, entre elas, a baleia-azul, o maior animal do planeta. Os ciclos marítimos presentes no Atlântico Sul são determinados por importantes características oceanográficas presentes na bacia oceânica, com impactos nos nutrientes presentes no mar. O desequilíbrio biológico, portanto, segundo estudos científicos, põe em risco espécies de animais endógenos e migratórios, comprometendo a exploração sustentável dos recursos econômicos do Atlântico Sul.
O Santuário do Atlântico Sul se somaria ao Santuário da Antártica, fortalecendo ainda a idéia de criação de um santuário no Pacífico Sul, perfazendo uma imensa área dedicada à preservação ao habitat das baleias no Hemisfério Sul.145
Dentre os objetivos principais do Santuário, o documento destaca:
145 BRASIL lança proposta para santuário de baleias no Atlântico Sul. Eco Agência de Notícias, Florianópolis, 05/11/2007.
a) Maximizar a taxa de recuperação de populações de baleias até atingirem seus níveis naturais;
b) Promover a conservação a longo prazo das grandes baleias durante seu ciclo de vida e de seus habitats;
c) Estimular a pesquisa coordenada na região, especialmente por países em desenvolvimento, e através da cooperação internacional, com participação ativa da CIB;
d) Desenvolver O uso econômico sustentável e não-letal de baleias para o benefício das comunidades costeiras da região;
e) Fornecer um marco abrangente para o desenvolvimento de medidas localizadas que possam maximizar os benefícios da conservação no nível da bacia oceânica;
f) Integrar pesquisas nacionais, esforços e estratégias de conservação e manejo em uma estrutura cooperativa.146
Segundo o Embaixador Everton Vargas, diretor da Divisão de Meio Ambiente e Assuntos Especiais do Ministério das Relações Exteriores, o Ministério do Meio Ambiente e o Itamaraty têm dedicado empenho total nos contatos com nações que ainda estão indecisas quanto a seu posicionamento na CIB, onde são necessários três em cada quatro votos dos 40 países membros.147
A atuação firme do Brasil no Atlântico Sul nas questões ambientais, especialmente quanto às atividades de pesca por embarcações estrangeiras reflete a estratégia do país em definir sua soberania sobre seu mar territorial. Para além do mar territorial, visa manter o Atlântico Sul afastado dos interesses de potências estrangeiras.
O posicionamento pacifista e ecológico do Brasil no Atlântico Sul pode ser analisado sob três ângulos distintos. Em primeiro lugar, o Brasil busca a preservação do Atlântico Sul por constituir-se em sua fronteira oriental de mais de 8 mil quilômetros de extensão e onde concentra-se a maior parte de sua população. O avanço científico e tecnológico no mapeamento dos oceanos demonstra a importância econômica do Atlântico Sul para o Brasil, não apenas pelos seus recursos econômicos, mas também pela sua influência no clima, com repercussões na agricultura. Nesse aspecto insere-se também o Programa Antártico.
Em segundo lugar, buscava o Brasil firmar-se como potência pacífica, na lógica dos recursos limitados.
146 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Atlântico Sul: Um Santuário de Baleias. Documento apresentado pelos Governos da Argentina, Brasil e África do Sul à 57 Reunião Anual da Comissão Internacional da Baleia. Ulsan, Coréia do Sul: junho de 2005.
147 BRASIL lança proposta para santuário de baleias no Atlântico Sul. Eco Agência de Notícias, Florianópolis: 05/11/2007.
Na visão de Manduca:
A potência pacífica seria resultado de uma conjunção de fatores que alia uma economia desenvolvida e competitiva e integrada, a referida tradição pacifista e a respeitabilidade adquirida através da adesão aos vários mecanismos internacionais de controle de meios de guerra. Para isso, também era necessário que o país desse mostras de que esforçava-se por resolver as contradições internas na área de Direitos Humanos, meio-ambiente e etc.148
Afastar a presença de potências e garantir a manutenção do Atlântico Sul como área de paz e cooperação, como no contexto da ZPCAS ou atuando para a preservação das baleias, por exemplo, permitiam que os gastos com a defesa fossem minimizados. Os anos 90, desde Collor, foram marcados por cortes orçamentários que recaíram inclusive sobre a área da defesa. Havia uma coincidência na proporcionalidade entre a percepção de ameaças provenientes da fronteira marítima, e a possibilidade de defesa a que o Estado estava capacitado e