AS ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO TUTELAR

e apoio sociofamiliar”. Nesta perspectiva, o Conselho é um “corregedor”, como enfatiza.

Entendemos que tais distinções são tênues, pois o Conselho Tutelar transita neste limite pouco diferenciado, já que atende as situações de ameaça e violação de direitos, sem, contudo, atender no sentido de prestar um serviço profissional como aquele provido nos programas sociais ou de saúde e educação. Atender, neste caso, significa acolher as notificações de violação dos direitos e providenciar para que imediatamente sejam restituídos, ou para que sejam interrompidos os fatores geradores da ameaça iminente de violação. Por outro lado, da ênfase no aspecto do controle social ou no atendimento resultará um Conselho mais atento à regulação caso a caso, por meio da qual administrará as necessidades individualizadas, tal qual aparecem, sendo reativo, portanto. Ou um Conselho mais atento à defesa de direitos individuais e coletivos, vigilante do Sistema de Garantia de Direitos, independente das denúncias de violação ou de ameaça, antecipando-se a estas.

Destacamos, neste aspecto, que a finalidade do Conselho Tutelar é portadora de possibilidades para a sua institucionalização transitando entre o atendimento focalizado e o controle social da política de atenção integral.

2.3 AS ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO TUTELAR

As atribuições do Conselho Tutelar encontram-se estabelecidas em dois artigos do Estatuto. O artigo 95 confere-lhe a competência de fiscalizar as entidades governamentais e não-governamentais que executam programas de orientação e apoio sociofamiliar, apoio socioeducativo em meio aberto, colocação familiar, acolhimento institucional, liberdade assistida, semiliberdade e internação²² (BRASIL, 2010a).

22 Estes programas estão descritos no artigo 90 do Estatuto da Criança e do Adolescente.

A fiscalização não é prerrogativa específica do Conselho, mas é compartilhada pelo Ministério Público e Poder Judiciário, estando prevista dentro dos limites do que propõe o artigo 90, além de ser preventiva, já que as medidas relativas às irregularidades identificadas são do escopo do Poder Judiciário. O Conselho Tutelar, como órgão administrativo, não aplica penalidades por crime ou infrações, nem substitui a ação de outros órgãos fiscalizadores, tais como a vigilância sanitária. Diante de situações como estas, o Conselho representa à autoridade competente para a atuação respectiva, mediante descrição detalhada dos fatos constatados.

Mas as atribuições que conferem maior visibilidade ao Conselho Tutelar estão descritas no artigo 136 do Estatuto²³. A realização de tais atribuições coloca-o diretamente em contato com crianças, adolescentes e suas famílias demandantes por direitos ou quando denunciadas em virtude do não cumprimento de seus deveres, especialmente os pais ou responsável legal, além das demais instituições do Sistema de Garantia de Direitos, quando suas ações incidirem em ameaça ou violação.

As atribuições do Conselho Tutelar guardam distinções importantes, pois algumas estão diretamente relacionadas ao atendimento de crianças e adolescentes com direitos ameaçados ou violados, ao aconselhamento de seus respectivos pais e a aplicação de medidas correspondentes. Outras têm como foco o Poder Judiciário e o Ministério Público, no sentido de provocar a ação destes órgãos, como encaminhar

23 “Art. 136. São atribuições do Conselho Tutelar: I - atender as crianças e adolescentes nas hipóteses previstas nos arts. 98 e 105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII; II - atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas previstas no art. 129, I a VII; III - promover a execução de suas decisões, podendo para tanto: a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança; b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações. IV - encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente; V - encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência; VI - providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as previstas no art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional; VII - expedir notificações; VIII - requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente quando necessário; IX - assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente; X - representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos direitos previstos no art. 220, § 3°, inciso II da Constituição F ederal;

XI - representar ao Ministério Público para efeito das ações de perda ou suspensão do poder familiar, após esgotadas as possibilidades de manutenção da criança ou do adolescente junto à família natural. Parágrafo único. Se, no exercício de suas atribuições, o Conselho Tutelar entender necessário o afastamento do convívio familiar, comunicará incontinenti o fato ao Ministério Público, prestando-lhe informações sobre os motivos de tal entendimento e as providências tomadas para a orientação, o apoio e a promoção social da família” (BRASIL, 2010a, p. 39-40).

e representar e, ainda, outras são dirigidas aos órgãos do poder executivo, como requisitar serviços e prestar assessoria na elaboração da proposta orçamentária de modo a garantir recursos para os programas e serviços que atendam os direitos fundamentais.

Betiate (2007) classifica as atribuições do Conselho Tutelar distinguindo-as como “de competência”, “de provocação” e “de instrumento”. As atribuições “de competência” são aquelas relativas ao atendimento direto de “criança ou adolescente que tiveram ou estão em vias de ter seus direitos violados”, tais como atender crianças, adolescentes e pais ou responsável e aplicar as Medidas pertinentes, providenciar Medidas de Proteção para adolescente autor de ato infracional²⁴ e assessorar o Poder Executivo na elaboração da proposta orçamentária.

No segundo grupo proposto por Betiate (2007, p. 47) estão as atribuições

“de provocação”, aquelas que são exercitadas em situações específicas nas quais é necessário “mover” a justiça a fim de garantir ou restituir direitos. Dentre elas estão:

promover a execução de suas decisões nos casos de descumprimento, por meio da representação ao poder judiciário, encaminhar ao Ministério Público notícia de infração administrativa ou penal contra crianças e adolescentes²⁵, encaminhar ao Poder Judiciário as situações de sua competência (adoção, guarda, tutela, alimentos, irregularidades em entidades de atendimento, entre outros)²⁶, representar ao Ministério Público contra a violação de direitos pelos meios de comunicação (televisão e rádio) e para efeito de perda ou suspensão do poder familiar.

A representação é uma queixa fundamentada dirigida ao Ministério Público e à autoridade judiciária segundo suas competências, ou seja, é um pedido de providências. Neste caso, o Conselho Tutelar expõe os fatos por escrito para que sejam iniciados procedimentos de apuração de irregularidade nas instituições que prestam atendimento, de infração administrativa e para iniciar procedimento de

24 A aplicação das Medidas Socioeducativas ao adolescente em face do cometimento de ato infracional é da competência do Poder Judiciário. O Conselho Tutelar providencia as Medidas de Proteção quando a autoridade judiciária decide cumular ambas.

25 Os crimes a que se referem os incisos acima estão previstos nos artigos 228 a 244 e as infrações administrativas estão previstas nos artigos 245 a 258 do Estatuto da Criança e do Adolescente. Além destes, o Código Penal ainda prevê o abandono material, a entrega de filho ou pupilo à pessoa inidônea e abandono intelectual, nos artigos 244, 245 e 266 e 247, respectivamente.

26 Conforme artigos 148 e 149 do Estatuto da Criança e do Adolescente.

perda ou suspensão do poder familiar. Como órgão administrativo o Conselho Tutelar delibera e aplica Medidas de Proteção ou Medidas aos Pais, mas não tem poder de exigir o efetivo cumprimento, porquanto, se descumpridas, terá que recorrer à autoridade judiciária para a tomada de providências.

Por fim, no terceiro grupo de atribuições Betiate (2007, p. 48) situa aquelas que denomina “de instrumento”, por expressarem o poder de exigir com vistas à restituição do direito violado. São elas: promover o cumprimento de suas decisões por meio da requisição de serviços, requisitar certidões de nascimento e óbito de criança e adolescente²⁷ e expedir notificações.

A requisição consiste em um pedido formal e oficial e tem caráter de exigência. É uma ordem expressa, utilizada quando há negativa de atendimento por falta de vaga, por insuficiência de recursos que permitam o atendimento em condições adequadas ou pela inexistência de programa voltado ao cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Requisitar “quer dizer determinar uma providência ou uma conduta, com força de lei. (...) é uma prerrogativa de quem tem autoridade para determinar medida” (SÊDA, 2007, p. 28, grifo do autor). Como pressupõe a recusa, a requisição é precedida do encaminhamento por parte do Conselho Tutelar, bem como da procura direta pelos pais ou responsável.

Considerando que é primazia do Estado a oferta de serviços com vistas ao cumprimento dos direitos sociais, a requisição dirigir-se-á a ele, como primeiro e principal responsável, embora entidades privadas sem fins lucrativos ofertem serviços de política social, inclusive, financiados por fundo público.

Ainda no âmbito da restituição do direito violado situa-se a expedição de notificação, que se justifica pela necessidade de convidar os adolescentes, os pais ou responsável ou os dirigentes de entidades governamental e não-governamental para “dar ciência de suas deliberações a quem interessar” (BETIATE, 2007, p. 81). A notificação é um instrumento utilizado pela autoridade pública para comunicar

27 A requisição de certidões de nascimento e de óbito de crianças e adolescentes será utilizada quando, no decorrer do atendimento, estes documentos forem necessários e estiverem indisponíveis ou sem condições de uso. Não se trata, pois, de requisitar certidões a pedido de pais ou responsável quando estes poderão fazê-lo, inclusive sem ônus, conforme prevê a Lei Federal nº. 9.534, de 1997 (SÊDA, 2007). Exceto se houver negativa de atendimento por parte do cartório de registro civil, não há razão para acionar o Conselho Tutelar. Por sua vez, a requisição refere-se à certidão, pois se inexistir o registro, caberá encaminhamento à autoridade judiciária, competente para tal providência.

oficialmente ou para dar conhecimento ao cidadão de decisões relativas às medidas aplicadas e à obrigatoriedade de seu comparecimento perante a referida autoridade.

Bragaglia (2005) também classifica as atribuições do Conselho Tutelar reunindo-as segundo o caráter burocrático, político e assistencial e de garantia de direitos. Além disso, aponta esta diversidade como um fator no qual reside a possibilidade de inovação do próprio órgão. Neste sentido, o caráter burocrático está contemplado nas seguintes atribuições: “encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência”, “expedir notificações” e “requisitar certidões de nascimento e de óbito”. O caráter político encerra-se no ato de “assessorar o poder executivo local na elaboração de proposta orçamentária”, enquanto que o caráter assistencial manifesta-se em “atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas” pertinentes. Dentre as atribuições que garantem direitos estão: “promover a execução de suas decisões”, “encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal”, “representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação de direitos” e “representar ao Ministério Público, para efeitos das ações de perda ou suspensão do poder familiar” (BRAGAGLIA, 2005, p.

49).

Tanto Betiate (2007) quanto Bragaglia (2005) apontam a diversidade das atribuições do Conselho Tutelar, o que corrobora com o suposto da sua constituição híbrida, mesclada por diferentes elementos, além de perpassada por dimensões da burocracia. Além disso, destacamos a reflexão de Frizzo e Sarriera (2006), para quem as atribuições do Conselho Tutelar instituíram práticas sociais específicas, dentre as já existentes no trato da infância. Sua intervenção incide sobre as práticas sociais dos atores e instituições com os quais interage. Relação que é mediada pelo tipo de violação e de agente violador, pois é este indicador que dirigirá a ação, se voltada para as práticas sociais da família, sob a forma de aplicação de Medidas de Proteção às crianças e aos adolescentes e de responsabilização aos pais, ou para as práticas sociais das instituições responsáveis pelo atendimento dos direitos.

2.4 O CONSELHO TUTELAR É ÓRGÃO COLEGIADO

A autoridade para efetuar a proteção dos direitos de crianças e adolescentes foi colocada sob a responsabilidade de um agente coletivo, um conselho. Neste sentido, o princípio da colegialidade deve marcar as decisões, de modo a evitar que estas sejam guiadas por subjetividades individuais. Daí o desenho institucional na forma de conselho renovável a cada três anos e que consiste em um dos elementos distintivos do Conselho Tutelar. São cinco cidadãos maiores de 21 anos, residentes no município e com comprovada idoneidade moral, além de outros requisitos indicados nas legislações municipais, que são escolhidos para, em nome da comunidade local, agir em defesa dos direitos de crianças e adolescentes.

Para Di Pietro (2002, p. 92), embora a relação hierárquica seja um componente da organização administrativa, os órgãos consultivos e os colegiados fogem à regra. Nestes há uma distribuição de competências que lhes permitem o exercício de suas funções sem o estabelecimento de relação hierárquica, diferentemente das estruturas organizacionais que expressam hierarquia no tocante à tomada de decisão, ao fluxo comunicacional, à representação e à distribuição de gratificações entre outros.

No interior de organizações colegiadas não existe hierarquia no sentido de subordinação, mas competências igualmente distribuídas entre seus membros. Não há dirigentes e dirigidos, o fluxo comunicacional tende a ser circular ao invés de unidirecional e as decisões e responsabilidades são compartilhadas. Ao passo que a hierarquia compreende subordinação e coordenação em face dos muitos níveis de complexidade das tarefas e das responsabilidades.

Weber (1971, p. 23), ao referir-se aos órgãos colegiados afirmou que estavam perdendo importância comparativamente às organizações cuja autoridade era exercida por “autoridade de um único chefe”. Seu argumento centra-se na necessidade de “rápidas e unívocas decisões, livres da necessidade de compromisso entre diferentes opiniões e livres também das maiorias instáveis”.