Avaliação de políticas públicas: história e enfoques

Informações referentes às avaliações podem ser um fator importante na for- mulação de políticas, visando a melhoria da qualidade das intervenções e da alocação orçamentária em suporte a prioridades e poupanças. As avalia-

ções mais relevantes se dirigem a questões significativas, por razões políti- cas, orçamentárias, gerenciais e outras de natureza estratégica (ALA- HARJA, HELGASON, 2000, p. 55).

A utilização de mecanismos de avaliação associados à gestão pública se iniciou entre as décadas de 50 e 60 do século XX, influenciada por tradicionais escolas de análise de políticas públicas dos Estados Unidos. Segundo C. Faria (2003; 2005), a institucionalização da avaliação tinha como pressuposto, uma lógica verticalizada vinculada ao planejamento. A avaliação estava atrelada aos instrumentos de planejamento sob a responsabilidade dos gestores do mais alto escalão, de modo a facilitar a tomada de decisão sobre a condução das políticas e a utilização racional dos recursos públicos.

Na década de 1970, conforme apresenta Trevisan e Van Bellen (2008, p. 532), a agenda pública se estruturou em torno dos questionamentos do movimento da nova administração pública e sobre a eficácia das suas intervenções na realidade social. No que tange à verificação da efetividade da ação governamental, foram construídos e aplicados modelos experimentais, de base positivista, que objetivavam o controle dos dados e a produção de séries que gerariam as condições de comparabilidade.

Diversas referências sinalizam que o período compreendido entre as décadas de 1960 e 1980 é reconhecido como a "era de ouro da avaliação" (FARIA, C., 2003). Conforme apontam Boullosa e Tavares (2010) e Johnson e Silva (2014), nesse período a adoção de práticas sistemáticas de avaliação de políticas e programas governamentais estavam centradas nas ações de combate à pobreza.

Diferentemente do cenário de escassez de conhecimentos acerca do impacto da ação governamental que marcou as décadas anteriores, as sucessivas tentativas de ampliar as bases de controle dos resultados das políticas por parte dos burocratas/implementadores levaram à “institucionalização da avaliação tendo como predominância o modelo top down” (FARIA, C., 2005. p. 98). Nesse cenário, a avaliação se consolida como um instrumento de gestão pública.

Trevisan e Van Bellen (2008, p. 537) destacam que a função avaliativa tem como foco a informação, capaz de favorecer a “melhoria dos programas e os gerentes utilizavam seus resultados para fins de feedback”. Entre as décadas de 1960 e 1990,

em convergência com o movimento New Public Management, os objetivos da avaliação, segundo C. Faria (2005, p. 98), passaram da “função da informação para a de realocação” (apoio à alocação racional de recursos financeiros destinados à implementação das políticas públicas).

Nota-se, porém, que a condução desses processos passou a gerar crises de identidade e/ou de legitimidade, uma vez que estas nutriam uma relação dicotômica entre a lógica conservadora e gerencial estatal, e a lógica do controle e da competitividade inerentes ao mercado. Em ambas as situações, estas nem sempre estavam comprometidas com o atendimento das expectativas do público e territórios adotantes, mas com a satisfação dos agentes financiadores, que exigem variadas formas de evidenciar a conquista dos resultados e da transparência na execução dos

recursos (BRANDÃO;SILVA;PALOS,2005; ROESCH, 2002).

Obviamente que a incorporação das práticas avaliativas às políticas públicas ocorreu de forma gradativa, sendo que, em alguns contextos, com maior intensidade. Não se pode perder de vista que nesse processo ocorreram algumas disfunções, a exemplo da importação de práticas descontextualizadas, cujo efeito reverso conduziam à distorção dos resultados das iniciativas, e, em alguns casos, fragilizar os arranjos institucionais ao favorecer a fragmentação das ações e a competição entre os atores que nele atuam, sobretudo ao depositar a responsabilidade pela execução de muitos processos nas mãos de atores externos.

No Brasil, a partir da redemocratização, registrou-se nos anos de 1990 uma reversão gradual do paradigma top down a partir do uso das metodologias botton-up, e com isso, iniciou-se a construção de canais institucionais, visando ampliar a interferência popular nas questões públicas, por meio de práticas horizontalizadas, participativas e integrativas.

O reposicionamento da avaliação na administração pública foi impulsionado num cenário de franca desregulamentação e de diminuição dos governos. Como bem colocado por Trevisan e Van Bellen (2008) e por Chaves (2014), a centralidade da avaliação serviu de base para ampliar a credibilidade dos processos de reforma de sustentabilidade política das diretrizes que impulsionaram tais mudanças. Com o intuito de reforçar tal argumento, convém citar Chaves (2014, p. 77):

As avaliações não constituem em si a solução para todos os problemas soci- ais, também não significa garantia de prestação de serviços de qualidade compatíveis com as demandas sociais. Por outro lado, não é pertinente con- siderar os processos avaliativos como mecanismos de desestruturação e desmonte da política, nos termos que foi conquistada. No entanto, o conteúdo valorativo e punitivo da avaliação instaura uma polêmica em torno da validade da prática estabelecida.

Como efeito, na medida em que crescia a demanda pela institucionalização da avaliação na esfera pública, os avaliadores foram assumindo a postura de auditores preocupados com a medição de resultados e na desresponsabilização, devolução ou privatização da provisão de bens e serviços sociais, como apontam C. Faria (2005) e Trevisan e Van Bellen (2008).

Paralelamente, a função avaliativa foi assumida como uma forma de impulsionar práticas de controle social e ampliação da transparência na condução das ações de interesse público. Johnson e Silva (2014) destacam que na América Latina, “a avaliação ergue-se em principal preocupação dos administradores públicos, embalados pelos processos de democratização, como forma de construir um canal institucional para a interferência popular na coisa pública”

Chaves (2014, p. 93) ressalta, porém, que “a avaliação como parte essencial ao exercício do controle social” não pode se tornar um elemento produtivista, reprodutora da lógica competitiva do capitalismo contemporâneo, tampouco se restringir ao monitoramento do desempenho da gestão governamental. Ela deve ser um mecanismo fortalecimento da democracia.

Na contemporaneidade, a avaliação tem se convertido numa ferramenta indissociável do sucesso da gestão pública (JOHNSON; SILVA, 2014). Além disso, a execução das referidas têm sido demandadas com maior frequência, porém numa perspectiva participativa, dialógica e compartilhada com os atores implicados (THOENIG, 2000; FURTADO, 2012; BOULLOSA; RODRIGUES, 2014; VIANA; AMARAL, 2014).

Importa, porém, assegurar que além de participativas, estas sejam pragmáticas, que tenham enfoque na utilidade, baseada em necessidades e oportunidades (THOENIG, 2000) e seja aplicada em todo o ciclo da política pública e, não apenas nas etapas subsequentes à implementação (ALA-HARJA; HELGASON, 2000).