AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS FINEP DESENVOLVIDOS ATÉ 2010

Constata-se, pela descrição dos programas desenvolvidos pelo MCT/Finep no apoio à PD&I no setor empresarial, na primeira década deste século, que eles ocorreram em ambiente mais favorável à interação das empresas com as ICTs, em relação aos anos anteriores, em decorrência das novas diretrizes da Lei de Inovação. Além disso, ao dispor dos recursos dos fundos setoriais, a Finep pôde realizar empréstimos às empresas com taxas de juros mais baixas, isto é, compatíveis com os riscos mais altos envolvidos nas atividades de PD&I. Esse foi o caso das avaliações do programa Pró-Inovação, cuja taxa chegava a ser negativa em termos reais. O maior envolvimento e cooperação entre as empresas e ICTs pôde ser constatado pelo desenho das concessões de crédito e das subvenções dos programas Juro Zero e Pappe Subvenção, respectivamente. Os programas ampliaram, ainda, o número de empresas beneficiárias, notada-mente as empresas de menor porte.

A ampliação dos recursos da Finep, em razão da criação dos fundos seto-riais, com a consequente ampliação da atuação da agência no apoio à inovação empresarial, levou o Ipea a realizar diversos estudos entre o final da década de 2000 e esta década, com objetivos de avaliar a efetividade dos programas adotados e, eventualmente, sugerir medidas de política para seu aprimoramento (De Negri e Lemos, 2011; Morais, 2008a; 2008b; 2011a; 2011b).

A avaliação conjunta dos diversos programas e ações mostrou que os mecanismos implementados disponibilizaram apoio financeiro a todas as fases da cadeia produtiva, desde o custeio das despesas de P&D de produtos e processos até o financiamento de máquinas e equipamentos utilizados no desenvolvimento das inovações e a participação nas fases de crescimento e de produção das empresas, por meio de incentivos ao desenvolvimento de fundos de capital empreendedor.

A celebração de parcerias entre a Finep e as instituições estaduais para fins de realização da pré-seleção de MPEs candidatas a financiamentos e subvenções proporcionou diversos resultados positivos, segundo as análises do Ipea: i) maior capilaridade na concessão de recursos das fontes institucionais utilizadas (FAT e FVA); ii) divisão dos riscos dos financiamentos entre a Finep e os estados, por meio da formação de um fundo estadual de garantia de crédito para o programa Juro Zero; e iii) diminuição das assimetrias de informações entre a Finep e as empresas candidatas a apoio financeiro, em razão do conhecimento e do contato mais estreito da instituição estadual com as empresas locais selecionadas.

Entretanto, as análises realizadas no programa Pró-Inovação indicaram que, poucos anos após seu início, começou a ocorrer redução na demanda pelos recursos por parte das empresas, em razão do lançamento dos novos instru-mentos de subvenção econômica. Com o fim de se equilibrar a demanda de crédito (recursos que exigem o retorno do capital emprestado) com os recursos de subvenção (sem exigência de retorno do capital recebido pela empresa), foi sugerida à Finep a articulação dos dois tipos de programa, de forma que as empresas com projeto aprovado pudessem receber recursos de crédito e uma parte dos recursos sob a forma de subvenção.

No caso do programa de subvenção econômica, foi sugerido que somente deveria ser concedidos os recursos dessas linhas de apoio a projetos de pesquisa e inovação que representassem, preferencialmente, produtos novos ou com baixa oferta produtiva no país, motivada pelo não domínio da tecnologia necessária à produção. Adicionalmente, pelos riscos envolvidos, os produtos apoiados teriam baixa probabilidade de serem desenvolvidos e produzidos pela empresa beneficiária sem o apoio de recursos de subvenção (Morais, 2008b).

Outro aspecto avaliado diz respeito aos prazos adotados para a análise e a seleção dos projetos das chamadas públicas de subvenção. Foi verificado que, diante da necessidade legal de aprovação dos projetos das empresas no mesmo ano em que são alocados os recursos para subvenção no orçamento da União, os editais de convocação das empresas para a apresentação de propostas de subvenção estabeleciam um cronograma muito reduzido, aproximadamente

trinta a 45 dias, para a análise e a seleção dos projetos recebidos. O escasso tempo disponível fez com que o processo de seleção nas primeiras chamadas fosse realizado sob esforço concentrado, com a participação de equipes de várias áreas da Finep, que analisavam centenas de projetos em curto espaço de tempo com o objetivo de selecionar os que se adequassem ao perfil de projeto inovador.

No caso citado, a análise apontou que, seguindo-se aquele processo de seleção, havia a possibilidade tanto de serem selecionados projetos que não apresentariam méritos diante de critérios alternativos mais rígidos de inovação quanto de se escolher empresas que desenvolveriam os projetos por conta própria, com o uso de recursos próprios ou com a utilização de linhas de crédito, como a linha Pró-Inovação.

Dadas essas conclusões, foram sugeridos à Finep para as linhas de subvenção: • as chamadas públicas deveriam indicar, para receberem subvenções,

os produtos e processos prioritários cujas tecnologias não eras domi-nadas no país ou pertencentes aos setores e às atividades indicados nos planos nacionais de desenvolvimento industrial e tecnológico; • deveriam ser encontradas formas legais de transformar o mecanismo

de subvenção em um instrumento permanente ou com prazo mais amplo para o processo de seleção de projetos, como ocorreu com a subvenção para a contratação de pesquisadores nas empresas. Essa alteração retiraria a urgência nas avaliações de projetos, dando tempo às equipes técnicas para avaliar as propostas de forma integrada com os demais mecanismos da Finep;

• quanto aos resultados do programa, deveria ser reforçado o mecanismo de monitoramento dos projetos beneficiados já no início da liberação das subvenções, para o melhor acompanhamento do desenvolvimento das inovações e para assegurar a aplicação dos recursos públicos nos fins e nos prazos previstos nas chamadas públicas.

Outro programa avaliado, MCT/Finep/Sebrae, tinha como principal eixo o apoio a empresas localizadas em APLs em grupo de, no mínimo, três firmas, com o objetivo de contribuir para a maior cooperação entre as empresas que operam em um mesmo território, bem como para a solidificação dos APLs. O desenho do programa reforçou a cooperação universidade-empresa, além de aproximar as equipes de P&D universitárias das necessidades do mercado, aumentando, com isso, o foco dos pesquisadores em pesquisas aplicadas. As ICTs ficam, ao final do projeto, com a posse dos equipamentos e dos labo-ratórios adquiridos para o desenvolvimento das inovações, e podem utilizá-los posteriormente em novos projetos.

Ao apoiar empresas em APLs, o programa atingia regiões com escassez de oferta de recursos para atividades inovadoras, contribuindo, dessa forma, para difundir e estimular a cultura de inovação e de modernização de produtos e processos. Ao se candidatar aos recursos subvencionados, as empresas passavam a conscientizar-se da importância da apresentação de projetos tecnicamente bem elaborados às agências de fomento, para que aumentassem as chances de disputar tais recursos, além de aprimorarem as equipes de consultores que formulam suas propostas. A cooperação entre a Finep e o Sebrae, este encarregado da contratação dos projetos, permitiu aumentar o número de empresas atendidas, tendo em vista a presença do Sebrae em todos os estados brasileiros.

Com relação ao programa Prime, o Ipea avaliou que a aplicação de recursos de subvenção do programa não estava sendo direcionada diretamente para atividades inovadoras de P&D de produtos e serviços de microempresas (MEs), mas para o apoio nos seus aspectos gerenciais, jurídicos, financeiros, de certifi-cação e de custos. A análise chamou a atenção para o fato de que o programa, com o desenho citado, desviava-se dos objetivos buscados pela subvenção econômica, conforme instituída pela Lei de Inovação. Observou-se, ainda, que o programa estava aplicando recursos financeiros escassos em projetos de porte muito pequeno, sem capacidade de impactar a competitividade da economia brasileira, como requer a Lei de Inovação. Assim, os previstos R$ 650 milhões para o programa Prime teriam aplicação alternativa mais produtiva se aplicados em projetos com características estruturantes, como se verifica na tradição histórica da Finep (Morais, 2011a).

Finalmente, uma questão importante avaliada pelo Ipea refere-se à arti-culação dos instrumentos federais de apoio à inovação, com vistas à aplicação mais eficaz dos recursos alocados à pesquisa e à inovação. Entendeu-se que, no médio prazo, os diversos instrumentos de apoio financeiro disponíveis na Finep, no BNDES e em outras instituições federais de apoio tecnológico deveriam ser articulados, com o objetivo de tornar as políticas e os instrumentos de apoio financeiro à P&D e à inovação mais convergentes e eficazes quanto aos resultados e ao número de empresas beneficiadas. A coordenação das ações evitaria a acumulação de financiamentos subsidiados para as mesmas empresas, que dispõem de facilidades de acesso simultâneo aos instrumentos de apoio da Finep e do BNDES para os mesmos objetivos. A articulação permitiria, em consequência, que maior número de empresas tivesse acesso a recursos subvencionados ou a crédito subsidiado. Outro efeito da articulação dos instrumentos de crédito e de subvenção seria a possibilidade de reorientar a demanda por recursos para as linhas mais apropriadas nas duas instituições.

Em razão das análises anteriormente feitas, avaliações realizadas na Finep, a partir de 2011-2012, buscaram verificar se a política de apoio à PD&I nas empresas, desenvolvida até 2010, havia sido suficiente (De Negri, 2015c). Apesar dos avanços significativos na política brasileira de inovação tecnológica nas empresas, com o aumento relevante dos recursos destinados ao sistema de C&T e à inovação, as políticas tiveram alcance limitado. Reconhece-se que o número de empresas apoiadas cresceu significativamente, após 2005, e foi possível realizar muito mais do que foi feito nos anos anteriores, quando não se dispunha da Lei de Inovação e dos recursos dos fundos setoriais. No entanto, era preciso ampliar o número de empresas atendidas com recursos para a inovação. Os dados mostravam que a Finep financiara pouco mais de 1 mil empresas no período 2005-2008. Em números globais, no Brasil, mais de 95% dos dispêndios em P&D das empresas são realizados com recursos próprios ou privados, ou seja, os fundos públicos participam com menos de 5% desses gastos das empresas. Nos países desenvolvidos, o financiamento público é especialmente mais relevante e os fundos públicos participam com percentuais que chegam a 50%.

Além da pequena cobertura dos programas, o Ipea diagnosticou, como se afirmou, que havia necessidade de integração dos instrumentos de política de investimento e inovação no Brasil. O país contava com importante conjunto de instrumentos de apoio à inovação; no entanto, eles estavam desarticulados com a política de desenvolvimento da produção. A rigidez institucional das várias agências de fomento, como BNDES e Finep, e o pouco uso do poder de compra do Estado para impulsionar a produção, particularmente por parte da Petrobras, ainda eram barreiras especialmente relevantes. A experiência internacional mostra que essa articulação é fortemente dependente do poder central de cada país e não é viável ser feita pela simples vontade individual das agências, dos ministérios ou das empresas estatais. Nesse sentido, havia necessidade de inovação também nas ações do Estado. Instituições criadas para o tipo de desenvolvimento dos anos 1950 têm dificuldade para impulsionar o desenvolvimento do século XXI, que é muito calcado em ativos intangíveis. Coordenação mais forte e um pouco de ousadia ajudam, principalmente quando políticas de inovação tendem a ganhar relevância diante das perspectivas de mudança da base produtiva brasileira.

Com base nas avaliações da atuação da Finep até 2010, resumidas nas conclusões anteriormente feitas, foram realizadas, a partir de 2011, alterações na forma de operação da Finep e de seus programas, como se analisa a seguir.