PRINCIPAIS COMPONENTES DO SISTEMA DE INOVAÇÃO BRASILEIRO NA INTERAÇÃO ICT-EMPRESA

A interação entre atores na produção de novas tecnologias, produtos ou serviços é objeto de teorias que analisam a produção do conhecimento a partir de uma abordagem sistêmica, entre as quais se destaca a literatura sobre os SNIs5 (Lundvall, 1988; 1992; Freeman, 1988; Nelson e Rosenberg, 1993).6 De modo geral, tais teorias buscam compreender os fatores viabilizadores e os gargalos dessas interações, tomando como base a compreensão de que a produção de novas tecnologias é atividade inerente e fundamental ao desenvolvimento das nações.

O sistema de inovação brasileiro é formado por uma rede complexa de instituições públicas e privadas amparada por regramentos jurídicos, políticas e programas governamentais visando ao estímulo à produção científica e tecnológica. Entre esses programas e políticas, cumpre mencionar as modalidades de fomento federal voltadas ao desenvolvimento tecnológico, como os fundos setoriais e demais modalidades do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), os canais de crédito à inovação do Banco Nacional de Desenvolvimento

5. SNIs podem ser compreendidos, de maneira geral, como “redes de organizações nos setores público e privado cujas atividades e interações iniciam, importam, modificam e difundem novas tecnologias” (Freeman, 1988).

6. Outras abordagens importantes da literatura sobre o caráter sistêmico e interativo da produção de inovações a serem mencionadas são: a abordagem da “hélice tripla” (Etzkowitz e Leydesdorff, 2000); a teoria ator-rede (Callon, 1980; Latour, 1983; Law, 1986) e a teoria de Gibbons et al. (1994) sobre os modos de produção do conhecimento.

Econômico e Social (BNDES), bem como os fomentos estatais, com destaque aos concedidos no âmbito das Fundações de Amparo à Pesquisa (FAPs).

Além dos programas de fomento, importante destaque deve ser dado aos programas de isenção tributária com foco no estímulo à pesquisa e desenvolvimento (P&D) empresarial, como a Lei do Bem e a Lei de Informática. Além disso, não poderiam deixar de ser mencionadas importantes inciativas já consolidadas de formação e capacitação de recursos humanos nas áreas de CT&I no âmbito das FAPs e das agências de fomento Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), bem como aquelas mais recentes voltadas à manutenção e à modernização da infraestrutura de pesquisa das ICTs nacionais, a exemplo do Programa Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia (INCTs).7

De fato, a infraestrutura pública de pesquisa é uma das mais importantes instân-cias do sistema de inovação brasileiro.8 No que tange à interação ICT-empresa, são as ICTs públicas, em geral, e suas estruturas laboratoriais, em particular, as responsáveis por atender às demandas empresarias por soluções técnicas aplicadas ao desenvolvi-mento de novas tecnologias. Concebidas pela Lei no 10.973/2004, conhecida como Lei de Inovação, as ICTs são “órgão ou entidade da administração pública que tenha por missão institucional, dentre outras, executar atividades de pesquisa básica ou aplicada de caráter científico ou tecnológico” (Brasil, 2004, Artigo 2o, inciso V).9

De acordo com a redação original da Lei de Inovação, na categoria de ICTs estão incluídos, na esfera federal, os órgãos da administração direta federal, como os institutos de pesquisa explorados nesta pesquisa, bem como os órgãos da administração indireta, como as autarquias e as fundações que realizam atividades de CT&I, a exemplo da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), da Empresa Brasi-leira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), entre outras, e as universidades ou Instituições Federais de Ensino Superior (Ifes), além dos demais órgãos públicos vinculados às esferas estadual e municipal. Entre outras funções e no que diz respeito à interação ICT-empresa, às ICTs cumpre o papel de associar a expertise do técnico e do pesquisador a seus materiais, instalações e equipamentos na solução de problemas técnicos trazidos por outras instituições do sistema.

Outros atores do SNI relevantes à interação ICT-empresa são as fundações de apoio. Instituídas pela Lei no 8.958/1994, as fundações de apoio são instituições de

7. Ver CNPq (2008).

8. Um dos mais recentes trabalhos voltados ao mapeamento e à análise do perfil da infraestrutura de pesquisa brasileira é o De Negri e Squeff (2016), que mostra que, apesar de extremamente fragmentadas e capilarizadas, 43% das infraestruturas respondentes à pesquisa prestam serviços tecnológicos a empresas.

natureza jurídica privada sem fins lucrativos, autorizadas ou credenciadas pelo Ministério da Educação (MEC) e pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI),10

a formalizar contrato ou convênio com ICTs “com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessárias à execução desses projetos” (Brasil, 1994, Artigo 1o). Nesse sentido, às fundações de apoio cumpre o papel de intermediar a relação entre ICTs e empresas em atividades de apoio à inovação.

Além das fundações de apoio, os NITs também foram criados pela Lei no

10.973/2004 como intermediários das ICTs na relação com empresas. Aos NITs cabe gerir a política de inovação das ICTs às quais se vinculam, em particular, em questões relacionadas à gestão da propriedade intelectual e da transferência de tecnologias.

Outros atores importantes do SNI na interação ICT-empresa, em particular sob a perspectiva das possibilidades legais da atuação das ICTs públicas nessa relação, são os órgãos jurídicos – como as consultorias jurídicas regionais que assessoram os órgãos da administração direta federal, e as procuradorias federais, que assessoram os órgãos da administração indireta, assim como os órgãos de controle, tais quais o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU).

Tendo em vista que, de forma geral, no modelo jurídico brasileiro da admi-nistração pública prevalece o princípio da legalidade (Brasil, 1988, Artigo 37), a partir do qual ao ente público “só é permitido fazer o que a lei autoriza” (Meirelles, 2005), órgãos jurídicos e de controle atuam como agentes reguladores do sistema, identificando melhores práticas e sugerindo ou corrigindo condutas de atuação dos órgãos públicos na interação ICT-empresa. Assim, enquanto órgãos pertencentes à estrutura da Advocacia-Geral da União (AGU),11 a formalização da relação que se estabelece entre órgãos públicos e privados em atividades de inovação deve sempre ser precedida de análises e pareces técnicos de consultorias jurídicas e procuradorias federais, conforme atribuições previstas no Artigo 131 da Constituição Federal (Brasil, 1988) e nos artigos 38 e 116 da Lei no 8.666/1993.

10. As solicitações de autorização e credenciamento de fundações de apoio a ICTs são analisadas pelo Grupo de Apoio Técnico (GAT) composto por representantes do MEC e do MCTI. O credenciamento da fundação de apoio é vinculado a apenas uma ICT e tem prazo de duração de dois anos, podendo ser renovado. Além disso, a fundação de apoio poderá ser autorizada a apoiar outras ICTs desde que essa autorização tenha a anuência da ICT à qual está credenciada. As autorizações têm prazo de um ano, podendo ser prorrogadas. As prorrogações dependem de análise do GAT. Cumpre mencionar que as nomenclaturas e siglas utilizadas neste trabalho são aquelas referentes ao período de realização desta pesquisa. Ou seja, a despeito de o MCTI (Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação) ter recentemente sido transformado em MCTIC (Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações), optou-se por manter a sigla original, tendo em vista que os acontecimentos, os regimentos, as portarias e as leis mencionados são anteriores às alterações trazidas pelo Decreto no 8.877/2016. O mesmo ocorre nos casos de outros órgãos que tiveram seus nomes alterados após a conclusão deste trabalho.

11. Estabelecida pela Lei Complementar no 73/1993, a AGU é o órgão responsável pela realização de atividades de caráter consultivo e contencioso da União (assessoramento à tomada de decisão e representação judicial nos diversos fóruns). No Poder Executivo, representa a administração direta, por meio da Consultoria Jurídica da União e de órgãos regionalizados, e indireta, por meio da Procuradoria Federal e de órgãos regionalizados.

Enquanto à AGU cumpre realizar o assessoramento preventivo, à CGU, como órgão de controle, cabe realizar atividades de auditoria das ações de órgãos do Poder Executivo, em particular em aspectos relacionados à economicidade, à eficiência, à impessoalidade, à governança, à gestão de risco, entre outros. Por sua vez, o TCU é responsável pela fiscalização e emissão de julgamentos, por meio de acórdãos, sobre as atividades contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e das entidades públicas da União.

Considerando o cumprimento do princípio da legalidade e a necessária conformidade às práticas de assessoramento e controle previstas a ICTs públicas, um dos aspectos imprescindíveis à análise da interação ICT-empresa é aquele relativo ao marco legal da inovação, que será discutido na próxima seção