1. INTRODUÇÃO
4.2. Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA
4.2.3. Avaliação de impactos ambientais (AIA)
O termo avaliação de impacto ambiental (AIA) tem sua origem na National Environmental Policy Act – NEPA – consistente na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente dos Estados Unidos, que entrou em vigor em 1º. de janeiro de 1970 e serviu de referência para posteriores legislações semelhantes em todo o mundo.
Os primeiros países a seguirem o modelo americano foram o Canadá, a Nova Zelândia e a Austrália, o que ocorreu ainda no início da década de 70, justificando-se esta rápida adesão ao fato de tais países terem sido colônias britânicas e terem tido um modelo político, jurídico e de desenvolvimento semelhante (SÁNCHEZ, 2008).
O mesmo não se pode dizer dos países europeus, onde o processo de AIA somente começou a se disseminar em 1985, quando, através de uma resolução da Comissão Européia (Diretiva 337/85), os países da então Comunidade Econômica Europeia (hoje União Europeia) foram obrigados a adotarem formalmente procedimentos de AIA para aprovação de empreendimentos potencialmente causadores de significativa degradação ambiental. A França foi uma exceção, pois já em 1976 havia inserido a AIA no bojo de seu licenciamento ambiental, conforme lembra Dias (2001).
Segundo Sánchez (2008, p. 39), uma definição sintética da avaliação de impacto ambiental é adotada pela International Association for Impact Assessment – IAIA: “avaliação de impacto, simplesmente definida, é o processo de identificar as conseqüências futuras de uma ação presente ou proposta”.
Na definição de Bechara (2009, p. 109) a avaliação de impacto ambiental é o processo que permite ao órgão ambiental conhecer e ponderar os efeitos de determinada intervenção humana no equilíbrio ambiental.
Disso não destoa o entendimento de Mateo (1991, p. 301-302) que assim define a avaliação de impacto ambiental:
[...] Un proceso por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad pública y que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somente a una evaluación sistemática cuyos resultados son tenidos en cuenta por la
autoridad competente para conceder o no su aprobación. [...]
Nada obstante tenha se consolidado na Europa e nos Estados Unidos no fim da década de 1950 e início da de 1960, no Brasil, a história legislativa do estudo de impacto ambiental pode ser considerada como iniciada na década de 70, através do Decreto-lei 1.413/75, que introduziu em nosso ordenamento o zoneamento das áreas críticas de poluição.31
Segundo Antunes (2005, p. 295), embora o referido Decreto-lei não tenha estabelecido um rigor metodológico nem uma imposição legal e precisa, não resta dúvida de ter sido um marco fundamental para a obrigatoriedade jurídica das avaliações de impacto ambiental no ordenamento brasileiro. Ainda segundo o mesmo autor, se as empresas que viessem a ser instaladas após a entrada em vigor do Decreto-lei deveriam adotar equipamentos capazes de diminuir ou impedir poluição produzida por suas atividades, efetivamente, fazia-se necessária uma avaliação prévia dos impactos que, eventualmente, pudessem vir a ser produzidos pela instalação industrial.
Seguidamente, o Decreto 76.389/75, que regulamentou o Decreto-lei 1.413/75, trouxe elementos fundamentais para a avaliação de impacto ambiental, como o conceito normativo de poluição (artigo 1º.), alguns critérios gerais a serem observados na concessão de financiamentos de atividades potencialmente poluidoras ao meio ambiente pelos órgãos públicos (artigos 2º. e 4º.).
Mas somente em 1980, através da Lei 6.803/80, que instituiu as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, a necessidade da avaliação do impacto ambiental dos empreendimentos industriais foi estabelecida de forma clara e precisa.
A referida lei determina que o Poder Público, antes de estabelecer as zonas industriais (zona estritamente industrial, zona predominantemente industrial e zona de uso diversificado), proceda à avaliação de impactos ambientais para verificar a adequação da medida:
Art. 10, § 3º Além dos estudos normalmente exigíveis para o estabelecimento de zoneamento urbano, a aprovação das zonas a que se refere o parágrafo anterior, será precedida de estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto, que
31 Artigo 1º., do Decreto-lei 1.413/75: As indústrias instaladas ou a se instalarem em território nacional são
obrigadas a promover as medidas necessárias a prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuízos da poluição e da contaminação do meio ambiente.
permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada.
Em 1981, através da Lei Federal 6.938, que instituiu a PNMA, a avaliação de impactos ambientais foi alçada à condição de um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (artigo 9º., inciso III).
A Lei da PNMA foi regulamentada pelo Decreto n. 88.35132, de 1º de junho de 1983,
que vinculou os “estudos” de impacto ambiental ao sistema de licenciamento e outorgou ao Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – competência para “fixar os critérios básicos segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento”, podendo, para tanto, editar resoluções.33
Depois de cinco anos, através da Resolução CONAMA 01/86, foram regulamentadas duas figuras, quais sejam, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), definindo em que consiste cada um deles, bem como estabelecendo uma relação das atividades para as quais a sua exigência é obrigatória.
Além da referida Resolução, diversas outras foram editadas34, de certa forma tratando de assuntos variados, não se olvidando que a mais importante no tocante às avaliações de impacto ambiental é a CONAMA 01/86.
No entanto, segundo Prado Filho e Souza (2004) foi com o Decreto Federal n. 99.274, de 06 de junho de 1990, que cuida da regulamentação da AIA no Brasil, que ficou estabelecido decididamente que tal procedimento é parte integrante do licenciamento ambiental de atividades potencialmente causadora de significativos impactos sócio- ambientais.
4.2.3.2.
Natureza e escopo da AIA
Segundo Valle (2002), muitos autores se confundem quanto à natureza e o escopo da AIA. Para uma corrente minoritária seria um estudo de cunho eminentemente técnico-
32 Esse Decreto foi revogado e substituído pelo Decreto n. 99.274, de 06 de junho de 1990, não tendo havido
modificações dignas de nota para o que aqui interessa.
33 Artigo 18, § 1º. e artigo 48, respectivamente.
científico que visa à identificação das consequências ou efeitos ambientais de determinados projetos ou ações.
Para outros, a par da fase de previsão de impactos, haveria uma fase posterior, decisória, de avaliação política, através da qual seriam ponderados os impactos, de modo que a questão ambiental seria introduzida prioritariamente em todo o processo de planejamento econômico, servindo como um instrumento de planejamento ambiental, que consistiria na essência desta etapa. Ademais, haveria possibilidade de alteração, modificação, transformação ou complementação da proposta, tendo em vista os interesses daqueles que seriam chamados à sua avaliação. Destarte, a AIA seria enfrentada “como um processo de construção e formação de projetos ambientalmente sustentáveis” e não apenas de aprovação de projetos (VALLE, 2002, p. 168).
No ordenamento jurídico brasileiro a AIA está tão intimamente ligada ao licenciamento ambiental e mais, ainda, ao EIA, que é utilizada por muitos autores como sinônimos, quando, na realidade, o licenciamento consistiria em uma espécie de avaliação de impactos e o EIA em apenas um dos elementos da avaliação, qual seja, o seu aspecto técnico, que deveria servir como um instrumento de apoio à tomada de decisão (VALLE, 2002). A AIA teria um objetivo maior de “possibilitar uma avaliação participativa dos impactos e, portanto, engloba outros tantos elementos além do EIA, como a disponibilização de informações, a oitiva da comunidade, a convicção do órgão ambiental, dentre outros” (Op. cit., p. 168).
Para Attanasio (2005), o motivo da confusão certamente decorre do fato de que a Lei Federal 6.938/81 (PNMA) elencou a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o licenciamento ambiental como instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (artigo 9º., incisos III e IV), mas apenas o EIA e o licenciamento ambiental foram regulamentados, respectivamente, através das Resoluções CONAMA 01/86 e 237/97.
Além disso, segundo a mesma autora, a Constituição Federal, em seu artigo 225, § 1º., IV, somente faz menção ao EIA, tornando-o exigível para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, o que evidencia, conforme esclarece Oliveira (1999, p. 146) apud Attanasio (2005, p. 53) que o legislador:
[...] preocupou-se apenas com a instalação de obras ou atividades potencialmente degradadoras, que segundo os ditames da legislação infraconstitucional então
vigente, já deveriam ser objeto do licenciamento ambiental, perdendo a oportunidade de elevar o licenciamento ao nível constitucional e de se estender a determinação, também expressamente, aos planos, políticas e projetos governamentais. [...]
Em que pese o desdobramento da avaliação de impacto ambiental nas duas espécies referidas, o presente trabalho abordará tão somente o EIA, que é o foco do mesmo.
4.2.3.3.
Relevância da AIA
Para que seja implantada qualquer atividade ou obra efetiva ou potencialmente causadora de dano ambiental deve ser realizado diagnóstico e controle prévios, indispensáveis a fim de se prever os riscos e eventuais impactos ambientais a serem prevenidos, corrigidos, mitigados e/ou compensados, bem como de efluentes a serem monitorados na fase de operação (MILARÉ, 2001).
Atualmente a avaliação de impactos ambientais é um dos principais fatores de avaliação do desempenho de todo e qualquer empreendimento, de toda e qualquer organização produtiva que se crê madura, e, portanto, um importante instrumento de sua gestão (MACEDO, 20--?, p. 07).
Conquanto esteja unicamente associado à avaliação de impactos ambientais de empreendimentos (EIA), segundo Oliveira (2004, p. 30), a AIA é o “principal instrumento preventivo de gestão ambiental brasileiro” já definido e regulamentado pela PNMA.
Cappelli (2011), Sánches (2008), Milaré (2001) e Souza (2000) também apontam o caráter preventivo da AIA dentro do processo de análise da viabilidade ambiental de um apontado empreendimento.
A relevância da avaliação de impactos ambientais pode ser constatada na Declaração do Rio de Janeiro, de 1992, um dos documentos resultantes da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), onde figura como princípio:
Princípio 17 – A avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para as atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de autoridade
nacional competente.
Igualmente, em outro documento resultante da CNUMAD, isto é, a Agenda 21, a AIA foi reconhecida como instrumento que deve ser fortalecido com o objetivo de estimular o desenvolvimento sustentável. Os seguintes itens da Agenda 21, entre outros, fazem referência à necessidade de se avaliarem os impactos ambientais:
Certificar-se de que as decisões relevantes sejam precedidas por avaliações do impacto ambiental e que, além disso, elas levem em conta os custos das eventuais consequências ecológicas; (Cap. 7 – Promoção do Desenvolvimento Sustentável dos assentamentos humanos [7.41 (b)])
Promover o desenvolvimento, no âmbito nacional, de metodologias adequadas à adoção de decisões integradas de política energética, ambiental e econômica com vistas ao desenvolvimento sustentável, inter alia, por meio de avaliações de impacto ambiental; (Cap. 9 – Proteção da Atmosfera [9.12 (b)])
Desenvolver, melhorar e aplicar métodos de avaliação de impacto ambiental com o objetivo de fomentar o desenvolvimento industrial sustentável; (Cap. 9 – Proteção da Atmosfera [9.18 (d)])
Realizar análises de investimento e estudos de viabilidade que incluam uma avaliação do impacto ambiental, para a criação de empresas de processamento florestal; (Cap. 11 – Combate ao desflorestamento [11.23 (b)])
Introduzir procedimentos adequados de estudos de impacto ambiental para a aprovação de projetos com prováveis conseqüências importantes sobre a diversidade biológica e tomar medidas para que as informações pertinentes fiquem amplamente disponíveis, com a participação do público em geral, quando apropriado, e estimular a avaliação dos impactos de políticas e programas pertinentes sobre a diversidade biológica; (Cap. 15 – Conservação da diversidade biológica [15.5 (k)]).
Além dos mencionados documentos, segundo Sánchez (2008, p. 59-60) a AIA tem sido incorporada nos textos de diversas convenções internacionais, devendo-se mencionar a Convenção sobre Diversidade Biológica, aprovada durante a Conferência do Rio:
Artigo 14 – Avaliação de impacto e minimização de impactos negativos: Cada Parte Contratante, na media do possível, e conforme o caso, deve:
a) estabelecer procedimentos adequados que exijam a avaliação de impacto ambiental de seus projetos propostos que possam ter sensíveis efeitos negativos na
diversidade biológica, a fim de evitar ou minimizar tais efeitos e, conforme o caso, permitir a participação pública nesses procedimentos;
b) tomar providências adequadas para assegurar que sejam devidamente levadas em conta as consequências ambientais de seus programas e políticas que possam ter sensíveis efeitos negativos na diversidade biológica; [...].
Verifica-se, assim, que, além de leis nacionais, a importância da AIA é reconhecida em vários documentos de âmbito internacional, que indicam o seu uso, seja voluntário ou obrigatório, para distintas finalidades de planejamento ou auxílio à decisão, o que vem satisfazer a uma necessidade de estabelecimento de mecanismos de controle social e decisão participativa sobre projetos e iniciativas de desenvolvimento econômico (SÁNCHEZ, 2008).
4.2.3.4.
Estudos ambientais
A avaliação de impactos ambientais somente pode ser concretizada através de estudos ambientais realizados pelo empreendedor, assim definidos no artigo 1º, inciso III, da Resolução CONAMA 237/97:
Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.
Conforme destaca Bechara (2009, p. 112-113), com base nos estudos ambientais será possível identificar os impactos positivos e negativos do empreendimento (e não apenas sob a ótica ambiental, mas também social, econômica, cultural etc.), a possibilidade técnica de se eliminarem os negativos ou minorá-los o quanto possível, bem como de se ampliarem os positivos ou, ainda, nos casos mais extremos, a necessidade de se rechaçar o empreendimento por conta da intolerabilidade dos seus impactos.
Aponta Sánchez (2008, p. 85) que a definição dos estudos técnicos necessários ao licenciamento ambiental cabe ao órgão licenciador, exceto nos casos de empreendimentos que tenham o potencial de causar degradação significativa, quando sempre deverá ser exigido o estudo de impacto ambiental, nos termos do dispositivo constitucional.
Também para Farias (2010, p. 68), se o empreendimento não for causador de significativo impacto ambiental, deverão ser exigidos estudos ambientais de natureza menos complexa, dentre eles aqueles que estão elencados no inciso III do artigo 1º. da Resolução CONAMA 237/97 e outros comumente exigidos pelos órgãos administrativos, a exemplo do estudo de impacto de vizinhança, do relatório ambiental prévio e do relatório ambiental simplificado.
Diversos tipos de estudos ambientais foram criados, por diferentes instrumentos legais federais, estaduais ou municipais, objetivando fornecer as informações e análises técnicas para subsidiar o processo de licenciamento. Além do EIA e seu respectivo RIMA, podem ser destacados o plano (PCA)35 e relatório de controle ambiental (RCA)36, relatório ambiental
preliminar (RAP)37, plano de recuperação de área degradada (PRAD)38, estudo ambiental
simplificado (EAS)39, avaliação ambiental estratégica (AAE), dentre outros.
O presente trabalho se dedicará apenas à análise do EIA e do RCA, pois, conquanto aquele estudo seja previsto para o licenciamento ambiental (LP) da atividade de destilação de álcool (Resolução CONAMA 01/86), em Minas Gerais o órgão ambiental competente dispensou a sua elaboração, exigindo, em substituição, o RCA.
4.2.3.5.
Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de
Impacto Ambiental – EIA/RIMA
Já incorporada à legislação brasileira, conforme exposto alhures, a AIA foi confirmada e fortalecida com o artigo 225, da Constituição Federal de 1988, através do estudo de impacto ambiental, que é uma modalidade daquela:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
35 Res. Conama 9, de 06.12.1990; Res. Conama 286, de 20.08.2001; Res. Conama 23, de 07.12.1994. 36 Res. Conama 10, de 06.12.1990; Res. Conama 23, de 07.12.1994.
37 Res. SMA-SP 42, de 29.12.1994.
38 Decreto Federal n. 97.632, de 10.04.1989. 39 Res. SMA-SP 54, de 630.11.2004.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...]
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; [...].
Conforme observa Antunes (2005, p. 293), diferentemente do que ocorre na maioria dos países, no Brasil, a obrigatoriedade do prévio estudo de impacto ambiental é uma imposição constitucional.
O Estudo de Impacto Ambiental foi inicialmente disciplinado pela Resolução CONAMA 01/86, que abordou, por exemplo, as diretrizes gerais para elaboração do estudo, seu conteúdo mínimo e as atividades sujeitas ao EIA. Outras resoluções do CONAMA regulamentaram aspectos específicos desse estudo até então não abordados, conforme mencionado no item 4.2.3.
Segundo Oliveira (2004, p. 28), de forma conceitual, o cerne do EIA está relacionado ao estudo de viabilidade ambiental do empreendimento e ao estudo de alternativas, sendo que, para que este se efetive, há necessidade de prévia elaboração do diagnóstico ambiental (artigo 6º, I, da Resolução CONAMA 01/86).
Dentre os itens que compõem o conteúdo mínimo do EIA, merecem destaque os artigos 5º. e 6º. da Resolução CONAMA 01/86, os quais são fundamentais para salientar a relevância da existência do diagnóstico e a necessidade de serem contempladas todas as alternativas:
Artigo 5º - O estudo de impacto ambiental, além de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais:
I - Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;
II - Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;
III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os
casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;
lV - Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.
Parágrafo Único - Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental o órgão estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber, o Município, fixará as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área, forem julgadas necessárias, inclusive os prazos para conclusão e análise dos estudos.
Artigo 6º - O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas:
I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando:
a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas;
b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente;
c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio- economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos.
II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais.
III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas.
lV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados. Parágrafo Único - Ao determinar a execução do estudo de impacto Ambiental o órgão estadual competente; ou o IBAMA ou quando couber, o Município fornecerá as instruções adicionais que se fizerem necessárias, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área.
Via de regra, o EIA é elaborado por equipe técnica contratada pelo proponente, seja ele público ou privado, e deve apresentar de forma pormenorizada, entre outras informações, todas as alternativas, a possibilidade de não implementação da atividade (artigo 5º, I), todos os impactos ambientais possíveis e todas as medidas necessárias para minimizar esses impactos (OLIVEIRA, 2004, p. 33).
Além do Decreto n. 99.274/90 (regulamento da Lei 6.938/81), que abordou algumas questões, em 1997 o CONAMA editou a Resolução 237/97, que constitui a atual disciplina básica do licenciamento ambiental, especificando as atividades sujeitas ao mesmo, inclusive ampliando o rol até então existente, estabelecendo competências e o escopo dos diferentes estudos ambientais.
A propósito, dispõe o artigo 3º. da Resolução 237/97:
A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente dependerá de prévio Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantindo a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.
Não se pode perder de vista que a apresentação de Estudo de Impacto Ambiental não é