1. INTRODUÇÃO
4.2. Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA
4.2.4. Licenciamento ambiental
4.2.4.1.
Considerações preliminares
O licenciamento ambiental é o procedimento administrativo através do qual o órgão ambiental competente, desde que preenchidos os requisitos legais, normativos e técnicos aplicáveis ao caso, licencia a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação
ambiental (artigo 1º. inciso I, da Resolução CONAMA 237/97).
O artigo 225, caput, da Constituição Federal de 1988 estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e impõem a poder público e à coletividade a obrigação de preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Embora tenha estabelecido no parágrafo 1º., do artigo 225, uma série de deveres para assegurar a efetividade do direito mencionado no caput, a Constituição Federal, conforme destaca Farias (2010, p 32), não faz referência expressa ao licenciamento, sendo, no entanto, evidente que ele funciona como “instrumento de concretização dos valores ambientalmente constitucionais por meio daquelas normas-princípio”, estando, pois, relacionado a todos os incisos daquele parágrafo. Ademais, segundo o autor, o licenciamento destaca-se como o mecanismo mais importante de defesa e preservação do meio ambiente, pois é através dele que a Administração Pública estabelece condições e limites ao exercício das atividades potencial ou efetivamente poluidoras (Op. cit.).
Exemplos da função de controlar as atividades potencial ou efetivamente poluidoras estão explícitos na Constituição Federal, em seu artigo 170, parágrafo único, onde estabelece que “é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”; no artigo 225, § 1º, IV, o qual prevê que “incumbe ao Poder Público [...] exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”; no artigo 225, § 1º, inciso V, “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”
No plano infraconstitucional, tem-se a Lei Federal 6.938/81, que em seu artigo 10, estabelece a exigência do licenciamento ambiental de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de “estabelecimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais , considerados efetiva e potencialmente poluidores , bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”.56
Como regramento geral do licenciamento ambiental, em 19 de dezembro de 1997 foi editada a Resolução CONAMA 237/97, que cuida da revisão dos procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental, de forma a efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental, instituído pela PNMA, com vistas ao desenvolvimento sustentável e a melhoria contínua, e estabeleceu em seu Anexo 1, uma ampla lista de atividades e empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental.
Em seu artigo 3º, a Resolução referida prevê que a “licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA)”, mantendo, assim, a sistemática vigente na Resolução CONAMA 01/86.
Apenas na hipótese do “órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento” (parágrafo único, do artigo 3º.).
Outros estudos ambientais a serem apresentados como subsídio para a análise da licença requerida, que não o EIARIMA, para empreendimentos, obviamente não causadores de significativo impacto ambiental, foram previstos no artigo 1º., inciso III, da Resolução referida e também em outras normas, conforme já destacado no item 4.2.3.4.
Assim, da análise da Resolução CONAMA 237/97, pode-se concluir que a mesma disciplinou o licenciamento ambiental para todo e qualquer atividade considerada efetiva ou potencialmente causadora de degradação ao meio ambiente, e não somente aqueles capazes de
54 O artigo 3º. V da Lei 6.938/81, define recursos ambientais como: “a atmosfera, as águas interiores, superficiais
e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
55 O artigo 3º. III da Lei 6.938/81 assim define poluição: “a degradação da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.”
56 O artigo 3º. II da Lei 6.938/81 define degradação da qualidade ambiental, “a alteração adversa das
causar significativa degradação ambiental, que continuam sujeitos ao regramento da Resolução CONAMA 01/86.
Por essa razão, as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental não se limitam àquelas integrantes da lista do Anexo I da Resolução CONAMA 237/97, o que também é reforçado pelo próprio caput do artigo 2º. desta Resolução.
4.2.4.2.
Natureza jurídica da licença ambiental
Farias (2010, p. 167) afirma que a licença ambiental é o ato administrativo através do qual se concede o direito de exercer toda e qualquer atividade utilizadora de recursos ambientais efetiva ou potencialmente poluidora, ao passo que o licenciamento ambiental é o processo administrativo que pode resultar na concessão da licença ambiental.
A Resolução CONAMA 237/97 também definiu a licença ambiental, ao preceituar que se trata de:
Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental (artigo 1º, inciso II).
A definição da natureza jurídica da licença ambiental, a qual é alvo de grandes divergências doutrinárias, reveste-se de fundamental importância, pois é a mesma quem definirá a possibilidade (ou não) de recusa da concessão da licença ambiental por parte do órgão ambiental competente e de que forma tal ato administrativo pode ser revisto, nas hipóteses previstas no artigo 19, da Resolução CONAMA 237/97.
Conforme observa Silva (2007, p. 280), embora a distinção entre licença e autorização já esteja satisfatoriamente esclarecida na doutrina e jurisprudência brasileira, a legislação ambiental ainda utiliza tais terminologias de forma promíscua, descuidando-se do sentido técnico de ambos. Neste sentido, o autor aponta várias situações em que o legislador usou a terminologia tecnicamente errada em matéria ambiental, como, por exemplo, na alínea b do artigo 26, do Código Florestal, onde uma hipótese típica de autorização é tratada como
licença, quando considera contravenção penal “cortar árvore em florestas de preservação permanente, sem permissão da autoridade competente”.
Farias (2010, p. 168) registra a existência de basicamente três posicionamentos da doutrina com relação à natureza jurídica da licença ambiental, a saberem: i) a licença ambiental é uma licença administrativa; ii) a licença ambiental é autorização administrativa; iii) a licença ambiental é uma nova espécie dos atos administrativos que reúne características tanto da autorização como da licença administrativa.
Antes de adentrar na definição propriamente do que venha a ser o termo licença ambiental, é imprescindível esclarecer os conceitos existentes acerca das terminologias licença administrativa e autorização administrativa.
Meirelles (1999, p. 170-171) define licença como o ato administrativo vinculado e definitivo através do qual o Poder Público, ao verificar o cumprimento das exigências legais, faculta ao particular o desempenho de uma atividade determinada, pelo que não pode a Administração Pública negar a conceder a licença caso os requisitos legais tenham sido cumpridos. Relativamente à autorização, o mesmo autor a define como o ato administrativo precário e discricionário concedido pelo Poder Público, que viabiliza o exercício de determinadas atividades de interesse público. Em razão de tais características, assevera o autor, a autorização pode ser negada ou cassada a critério da Administração Pública, independentemente do atendimento das exigências administrativas e sem gerar direito a indenização, pois inexiste qualquer direito subjetivo.
Da mesma forma, para Silva (2007, p. 280), a licença é pertinente naquelas hipóteses em que preexiste o direito subjetivo ao exercício da atividade, razão pela qual é ato vinculado, pois, se o titular do direito a ser exercido comprova o cumprimento dos requisitos para o seu efetivo exercício, não pode ser recusada, porque do preenchimento dos requisitos nasce o direito subjetivo à licença. Já a autorização, destaca o mesmo autor, é ato precário e discricionário, haja vista que não pressupõe um direito anterior a ser exercido. Ou seja, o direito ao exercício da atividade autorizada nasce com a outorga da autorização.
Posto isso, cabe enquadrar a licença ambiental como autorização ou como licença administrativa ou como um misto das duas espécies.
Direito Administrativo Brasileiro, não está presente na “licença ambiental”, pois nesta não há o caráter de ato administrativo definitivo. Para fundamentar tal assertiva, o autor se baseia no artigo 9º, da Lei 6.938/81, que ao tratar dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, previu, no inciso IV, “o licenciamento e a revisão das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras do meio ambiente”, bem como no artigo 10, § 1º, da mesma Lei, que cuida do pedido de renovação da licença. Assim, conclui o autor, tanto o termo “revisão” como “renovação” indicam que a Administração Pública pode intervir periodicamente para controlar a qualidade ambiental da atividade licenciada, o que afasta o caráter de ato administrativo definitivo da licença ambiental.
Corroborando o entendimento supra exposto, Machado (2003, p. 258-259), ressalta a seguinte decisão do TJSP, ao analisar a Lei 6.938/81:
O exame dessa lei revela que a licença em tela tem natureza jurídica de autorização, tanto que o § 1º de seu art. 10 fala em pedido de renovação de licença, indicando, assim, que se trata de autorização, pois, se fosse juridicamente licença, seria ato definitivo, sem necessidade de renovação. A alteração é ato precário e não vinculado, sujeito sempre às alterações ditadas pelo interesse público. Querer o contrário é possibilitar que o Judiciário confira à empresa um cheque em branco,
permitindo-lhe que, com base em licenças concedidas anos atrás, cause toda e qualquer degradação ambiental. 57
Ainda segundo Machado (2003, p. 258) e Trennepohl e Trennepohl (2010), corrobora a conclusão de que o licenciamento ambiental é feito pelo sistema de autorizações, o fato da Constituição Federal ter utilizado o termo “autorização” em seu Título VII – Da ordem Econômica e Financeira – assim dispondo no artigo 170, parágrafo único: “É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”.
Também Freitas (2003, p. 75), ao afirmar que a licença pressupõe ato administrativo definitivo, assevera que a terminologia não é a mais adequada, haja vista que a licença ambiental, sobretudo a licença prévia e a licença de instalação, constituem atos precários que mais têm a ver com a autorização.
57 TJSP, 7ª C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rel. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de Direito
Há autores, contudo, como Antunes (2005, p. 140) e Milaré (2001, p. 362-364), que apesar de entenderem que a licença ambiental não tem as mesmas características da licença administrativa, defendem que a mesma não pode ser reduzida à condição de simples autorização.
Para Antunes (2005, p. 140) a questão é econômica e não legal: os investimentos econômicos que se fazem necessários para a implantação de uma atividade que utiliza recursos ambientais são, em geral, elevados. Noutro giro, segundo o mesmo autor, a concessão de licenças com prazos fixos e determinados demonstra que o sentido de tais documentos é o de impedir a perenização de padrões que, sempre, são ultrapassados tecnologicamente. Assim, conclui o autor, enquanto uma licença for vigente, a eventual modificação de padrões ambientais não pode ser obrigatória para aquele que esteja regularmente licenciado segundo os padrões vigentes à época da concessão da licença. Somente após o encerramento do prazo de validade da licença ambiental é que os novos padrões são imediatamente exigíveis.
Nessa ótica, após ressaltar que a Constituição garante o direito de propriedade (artigo 5º, XXII, e 170, II), condicionando-o ao cumprimento de sua função social (artigo 5º, XXIII, e 170, III) e à defesa do meio ambiente (artigo 170, VI), bem como assegura o livre exercício de qualquer atividade econômica (artigo 170, parágrafo único), atendidas as eventuais restrições legais em prol do interesse público, MILARÉ (2001, p. 362-364) afirma que a licença ambiental não é nem inteiramente vinculada nem inteiramente discricionária e, assim, sintetiza seu entendimento:
A licença ambiental, apesar de ter prazo de validade estipulado, goza do caráter de estabilidade, de jure; não poderá, pois, ser suspensa por simples discricionariedade, muito menos por arbitrariedade do administrador público. Sua renovabilidade não conflita com a estabilidade; está, porém, sujeita à revisão, e mesmo suspensão, somente em caso de interesse público superveniente ou, ainda, quando houver descumprimento dos requisitos pré-estabelecidos no processo de licenciamento ambiental.
De acordo com Van Acker (2011) a licença ambiental é um ato vinculado aos objetivos gerais de proteção ambiental estabelecidos na Lei 6.938/81, o que requer, obrigatoriamente, a avaliação de cada caso concreto, mediante decisão tecnicamente motivada, podendo a decisão, em caso de dúvida séria e fundamentada, pender pelo lado da proteção ambiental, em virtude do princípio da precaução.
Neste contexto, Farias (2010, p. 178) afirma que enquadrar a licença ambiental como ato discricionário suscitará insegurança jurídica com possibilidade de ameaça à ordem econômica, porque poderia afastar investimentos. Lado outro, segundo o autor, caracterizá-la como ato vinculado poderia colocar em risco um valor ainda mais soberano, que é o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado.
Logo, para o mesmo autor o mais sensato é enquadrar a licença ambiental como um ato administrativo próprio, podendo ser vinculado ou discricionário58, já que a mesma tem
características tanto da autorização quando da licença administrativa (Op. cit.).
4.2.4.3.
Reversibilidade da licença ambiental
Destaca Farias (2010, p. 157) que uma das características principais da licença ambiental é a possibilidade de sua modificação ou retirada em determinadas situações, pois em sendo a mesma um ato administrativo resultante de um processo administrativo, poderá sofrer modificações posteriores, caso se revele algum erro ou omissão relevante, ou, ainda, na hipótese de haver um motivo superior que o justifique.
Tal assertiva encontra respaldo no artigo 9º, inciso IV, da Lei 6.938/81, o qual prevê como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, além do licenciamento ambiental, a “revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras”. Em outras palavras, a mesma lei que prevê o licenciamento ambiental também o fez em relação à possibilidade de revisão das licenças.
Conforme ainda adverte Farias (2010, p. 157), não se pode confundir revisão com renovação, pois aquela implica adequar, anular, cassar, revogar ou suspender a licença concedida em pleno prazo de validade, ao passo que a renovação sugere requerer uma nova licença ao órgão ambiental, tendo em vista que o prazo da licença vigente está vencendo.
O artigo 10, § 1º, da Lei 6.938/81 e o artigo 18, da Resolução CONAMA 237/97 prevêem a obrigatoriedade de renovação da licença, haja vista que toda licença ambiental tem
58 Para o autor a discricionariedade é técnica e deve ter como base o resultado dos estudos ambientais, sejam eles
o estudo e o relatório prévio de impacto ambiental ou uma avaliação de impactos ambientais mais simplificada, a depender do potencial poluidor da atividade em questão.
sua validade por prazo determinado, de modo que antes do seu vencimento é mister a formulação de requerimento de sua renovação.
Já a revisão da licença está prevista no artigo 19, da Resolução CONAMA 237/97, o qual estabelece que o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer: I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; II - Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença; III - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
4.2.4.4.
Licenciamento ambiental em Minas Gerais
Seguindo a mesma trilha do Constituinte de 1988, a Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989 também dedica um capítulo ao meio ambiente (Seção VI, do Meio Ambiente), estabelecendo, dentre outras providências, que o licenciamento de atividades ou obra potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental depende de estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (artigo 214, § 2º.)
Antes mesmo do advento da Lei 6.938/81, foi editada a Lei Estadual 7.772/80, conhecida como a Lei Ambiental de Minas Gerais, que dispôs sobre a proteção, conservação e melhoria do meio ambiente no estado de Minas Gerais. Esta norma ainda se encontra em vigor, embora alguns de seus dispositivos tenham sido alterados por legislações posteriores, mormente pela Lei 15.972/06.
A regulamentação da Lei Estadual 7.772/80 é feita pelo Decreto nº 44.844, de 25 de junho de 2008. A referida Lei, em seu Capítulo III, artigo 5º, dispõe que:
Ao Conselho Estadual de Política Ambiental - COPAM, integrante do Sistema Operacional de Ciência e Tecnologia, cabe, observadas as diretrizes para o desenvolvimento econômico e social do Estado, atuar na proteção, conservação e melhoria do meio ambiente, competindo-lhe:
[...]
[...]
IX - autorizar a implantação e a operação de atividade poluidora ou potencialmente poluidora.
[...]
A mesma Lei, em seu Capítulo IV, artigo 8º, determina que:
A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como dos que possam causar degradação ambiental, observado o disposto em regulamento, dependerão de prévio licenciamento ou autorização ambiental de funcionamento do Conselho Estadual de Política Ambiental - COPAM.
O Decreto nº 44.844, de 25 de junho de 2008, estabelece em seu artigo 3º, que:
Compete ao COPAM estabelecer, por meio de Deliberação Normativa, os critérios para classificação dos empreendimentos ou atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou degradadores do meio ambiente, especificando quais serão passíveis de Licenciamento Ambiental ou de Autorização Ambiental de Funcionamento – AAF. O mesmo Decreto, em seu artigo 4º, estabelece que:
A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos ou atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como dos que possam causar degradação ambiental, na forma estabelecida pelo COPAM, nos termos do caput do art. 3º, dependerão de prévio Licenciamento Ambiental ou da AAF. 59
Repetindo o contido no artigo 8º da Resolução CONAMA 237/97, o artigo 9º.
59 Art. 5º do Decreto 44.844/08: Os empreendimentos ou atividades considerados de impacto ambiental não
significativo ficam dispensados do processo de licenciamento ambiental no nível estadual, mas sujeitos à AAF, pelo órgão ambiental estadual competente, na forma e de acordo com os requisitos dispostos pelo COPAM, em Deliberação Normativa específica, sem prejuízo da obtenção de outras licenças ou autorizações cabíveis.
do Decreto Estadual nº 44.844, de 25 de junho de 2008, dispõe que “o COPAM, no exercício de sua competência de controle, poderá expedir as seguintes licenças”:
I - Licença Prévia - LP: concedida na fase preliminar de planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso e ocupação do solo;
II - Licença de Instalação - LI: autoriza a instalação de empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; e
III - Licença de Operação - LO: autoriza a operação de empreendimento ou atividade, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
[...]
A respeito do licenciamento em caráter corretivo, dispõe o artigo 14 do Decreto Estadual nº 44.844, de 25 de junho de 2008, que:
O empreendimento ou atividade instalado, em instalação ou em operação, sem a licença ambiental pertinente deverá regulariza-se obtendo LI ou LO, em caráter corretivo, mediante a comprovação de viabilidade ambiental do empreendimento. § 1º O empreendimento ou atividade instalado, em instalação ou em operação, sem a devida AAF deverá regularizar-se obtendo a respectiva AAF, em caráter corretivo. § 2º A demonstração da viabilidade ambiental do empreendimento dependerá de análise pelo órgão ambiental competente dos documentos, projetos e estudos exigíveis para a obtenção das licenças anteriores, ou quando for o caso, AAF. § 3º A continuidade da instalação ou do funcionamento de empreendimento ou atividade concomitantemente com o trâmite do processo de Licenciamento Ambiental ou de AAF previstos pelo caput e § 1º, respectivamente, dependerá de assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta com o órgão ambiental, com previsão de condições e prazos para instalação e funcionamento do empreendimento ou atividade até a sua regularização.
Deliberações Normativas (DN) e Resoluções do COPAM que normatizam o licenciamento