CAPÍTULO VI Contexto de implantação:
9.2. Banco da Terra
A terceira experiência foi o Banco da Terra, em relação ao qual os projetos anteriores serviram como pilotos. O chamado “Fundo de Terras e da Reforma Agrária –
Banco da Terra” foi criado pela Lei Complementar nº 93 em 4 de fevereiro de 1998.
Diferentemente do Cédula da Terra, o Banco da Terra podia financiar associações e também indivíduos, até o limite de R$ 40.000,00 por beneficiário. Os itens financiáveis eram: a) compra de terras (produtivas ou improdutivas); b) implantação de infra-estrutura em assentamentos rurais promovidos pelo governo federal (como a construção ou a reforma de residência, disponibilização de água para consumo humano e animal, rede interna de eletrificação, abertura ou recuperação de acessos internos e construção ou reforma de cercas); c) custos de operacionalização, assim considerados as despesas cartorárias da transação e do registro do imóvel rural, a elaboração e o acompanhamento do projeto de financiamento e as despesas topográficas referentes à demarcação de parcelas.
A primeira regulamentação do Banco da Terra, dada pelo decreto nº 2.622 de junho de 1998, reduziu os itens financiáveis a apenas dois: compra de imóveis rurais e implantação de infra-estrutura exclusivamente nos projetos do próprio Banco da Terra. Essa orientação foi mantida pelas subsequentes regulamentações132, de modo que os recursos do Banco da Terra passaram a ser usados numa só direção: a expansão das relações de compra e venda como modelo alternativo ao modelo desapropriacionista. Houve, portanto, um uso sectário desse instrumento, na medida em que, originalmente, os recursos nele alocados poderiam financiar também a construção de infra-estrutura nos assentamentos criados pela política oficial de reforma agrária.
Ao estabelecer como garantia do financiamento a hipoteca ou a alienação fiduciária do imóvel, o Banco da Terra flexibilizou o texto constitucional (art. 5º, inciso XXVI), o qual estabelece a impenhorabilidade da pequena propriedade rural. Diferentemente do Cédula da Terra, o financiamento concedido pelo Banco da Terra não estipulava qualquer quantia a fundo perdido (o componente de “doação” típico do MRAM), embora, na época de sua criação, oferecesse financiamento em condições pouco menos desfavoráveis do que o seu antecessor.
O Banco da Terra (sem data-b) estipulou como possíveis beneficiários trabalhadores rurais não-proprietários, preferencialmente assalariados, parceiros, posseiros e arrendatários que comprovassem, no mínimo, cinco anos de experiência na atividade agropecuária, como também minifundiários com terra insuficiente para garantir o sustento familiar, todos os quais com renda bruta anual inferior a R$ 15 mil (R$ 1.250,00 mensais). A comprovação da experiência de trabalho devia-se fazer através de quatro formas: registros na Carteira de Trabalho, declaração de cooperativas ou associações representativas de grupos de produtores ou trabalhadores rurais, atestado de órgãos ou entidades estaduais ou municipais participantes do Banco da Terra e, por fim, declaração de sindicato patronal ou de trabalhadores rurais. No projeto aprovado pelo Congresso, figuravam apenas os sindicatos patronais como entidades autorizadas a emitir tal declaração, o que foi modificado posteriormente pelo decreto de regulamentação. Mesmo assim, observe-se que a habilitação dos sindicatos patronais como entidades legalmente autorizadas a comprovar tempo de trabalho abria a possibilidade de que relações tradicionais de tutela e favor influenciassem a demanda pelo Banco da Terra.
132 Houve outros três decretos de regulamentação do Banco da Terra: o de nº 3.027, de 13 de abril de 1999; o de nº 3.115, de 9 de julho de 1999; e o decreto de nº 3.475, de 22 de maio de 2000.
O financiamento concedido pelo Banco da Terra tinha prazo de amortização de até vinte anos e prazo de carência de até três anos, os quais eram definidos em função da capacidade de pagamento a ser gerada pelo empreendimento133.
Houve três resoluções do Banco Central a respeito da fixação dos encargos financeiros. A última foi a resolução nº 2.935 de 28 de fevereiro de 2002, de acordo com a qual as taxas de juros deviam variar em função do montante financiado: até R$ 15.000,00, juros de 6% ao ano; entre R$ 15.000,00 e R$ 30.000,00, juros de 8% ao ano; entre R$
30.000,00 e R$ 40.000,00, juros de 10% ao ano; para todas as situações, bônus de adimplência de 50% sobre a taxa de juros e um limite máximo de até 12% de juros ao ano.
A remuneração do agente financeiro era de 0,5% ao ano sobre o saldo devedor134. A macro-gestão financeira do Banco da Terra coube ao BNDES e os encargos podiam ser revistos anualmente pelo Conselho Monetário Nacional. Note-se que o teto de financiamento era bastante superior ao dos programas anteriores, sinalizando a intenção de atrair também segmentos pouco mais capitalizados que os anteriormente alcançados.
Conforme o decreto nº 2622/98, os recursos financeiros do Banco da Terra eram constituídos a partir de diversas fontes: a) sessenta por cento dos valores originários de contas de depósito não reclamadas, sob qualquer título, que tenham sido repassadas ao Tesouro Nacional na forma do art. 2º da Lei no 9.526 de 8 de dezembro de 1997; b) recursos do BNDES referente aos programa de seguro-desemprego, excedente ao mínimo ali previsto (quarenta por cento), em montantes e condições a serem fixadas pelo Poder Executivo; c) Títulos da Dívida Agrária, a serem emitidos na quantidade correspondente aos valores utilizados nas aquisições de terras, dentro dos limites do Orçamento Geral da União; d) dotações consignadas no Orçamento Geral da União e em créditos adicionais; e) dotações consignadas nos orçamentos gerais dos estados, do Distrito Federal e dos municípios; f) retorno de financiamentos concedidos com recursos do próprio Banco da Terra e do INCRA; g) doações realizadas por entidades nacionais ou internacionais, públicas ou privadas; h) recursos decorrentes de acordos, ajustes, contratos e convênios celebrados com órgãos e entidades da administração pública federal, estadual ou municipal;
i) empréstimos e financiamentos de instituições financeiras nacionais e internacionais; j) recursos diversos, inclusive os resultantes das aplicações financeiras dos recursos do Banco da Terra.
Durante o governo Cardoso, não houve qualquer transparência na gestão do Banco da Terra, de modo que em nenhum momento se divulgou de quais fontes vinham os
133 A legislação era pouco clara nesse ponto, não estabelecendo qual instância decisória definiria os prazos de carência e amortização, o que criava a possibilidade de que tal definição ficasse a cargo do agente financeiro (no caso, o Banco do Brasil ou o Banco do Nordeste, responsáveis pela administração e repasse dos recursos aos mutuários).
134 O Banco Central havia baixado anteriormente duas resoluções sobre os encargos financeiros do Banco da Terra. A primeira foi a resolução nº 2610 de 09/06/1999, a qual estipulava correção monetária pelo IGP-DI, rebate de até R$ 500,00 por parcela quitada no prazo de vencimento, dependendo da região, e juros de 4%, 5% e 6% sobre os respectivos financiamentos de até R$ 15 mil, de R$ 15 mil a R$ 30 mil e de R$ 30 mil a R$ 40 mil. A remuneração do agente financeiro (o Banco do Nordeste ou o Banco do Brasil) foi fixada em 1% sobre o valor total do crédito, cobrável na abertura da conta, e mais 1% sobre o valor de cada prestação.
A segunda resolução foi a de número 2728, datada de 15/06/2000. Esta segunda resolução eliminou o teto de rebate de R$ 500,00 por parcela quitada no prazo de vencimento e aumentou os juros para 6%, 8% e 10%. Já as taxas bancárias foram reduzidas para 0,5%, porém incidentes sobre o saldo devedor, o que aumentava significativamente a remuneração do agente bancário.
recursos que o constituíram. Segundo os gestores do Fundo de Terras135 sob o governo Lula, os recursos do Banco da Terra vieram somente do Orçamento Geral da União136. Isto, por si só, não invalida o argumento de que foram gastos recursos que deveriam ter sido utilizados tão-somente para o pagamento das desapropriações, uma vez que a fonte “Títulos da Dívida Agrária” pode ter sido acionada. O atual governo ainda não deu transparência a esse processo, de modo que não estão disponíveis à consulta pública informações suficientes para se fazer uma apreciação sobre a performance e a administração financeira do Banco da Terra sob o governo Cardoso.
A macro-gestão do Banco da Terra ficou a cargo de um Conselho Curador, constituído por sete ministros de Estado, pelos presidentes do BNDES e do INCRA e por dois representantes dos beneficiários, convidados pelo presidente do Conselho, o ministro do Desenvolvimento Agrário. Somente em fevereiro de 2001 essa cota de representação foi ocupada, e as entidades indicadas pelo ministro Jungmann foram a Confederação Nacional da Agricultura e a Força Sindical (BANCO DA TERRA, 2002).
Em linhas gerais, cabia ao Conselho Curador coordenar ações interinstitucionais, definir as diretrizes de financiamento e fiscalização dos projetos, avaliar o desempenho do Banco da Terra, promover convênios e acordos com estados e municípios e garantir a participação dos poderes públicos estaduais e municipais e das comunidades locais em todas as fases de implementação (BANCO DA TERRA, 2002).
Teoricamente, toda aplicação dos recursos do Banco da Terra estava vinculada à elaboração, por estados e associações de municípios, dos programas de reordenação fundiária (PRFs) (BANCO DA TERRA, sem data-a e sem data-b). Tais programas tinham por função estabelecer diretrizes regionais, metas, ações e resultados esperados em cada unidade federativa que firmara Termo de Cooperação com o Conselho Curador do Banco da Terra. Por isso, os PRFs tinham um caráter de compromisso legal-institucional, funcionando como contratos de gestão interpares, e tinham abrangência de um ano, renovados a cada nova solicitação de recursos.
Havia um manual de preenchimento do PRF (BANCO DA TERRA, sem data-a), o qual elencava os parâmetros gerais mínimos para sua elaboração por estados e associações de municípios. De todo modo, cada PRF devia apresentar o alvo global a ser alcançado pela ação do Banco da Terra, através de um planejamento estratégico que, mediante diagnóstico sócio-econômico e institucional, apontasse uma projeção de quais seriam: a) as metas e resultados alcançados (em termos de número de famílias, área média por lote, incremento da renda familiar, acesso a mercados, tipo de produção, processos de agregação de valor, melhoria de indicadores sócio-econômicos, mesorregiões prioritárias, sustentabilidade ambiental das áreas prioritárias); b) a rede de parcerias a ser constituída, as possíveis inter-relações com diversas esferas governamentais (prefeituras e instituições estaduais/regionais); c) a estratégia de ação operacional do programa; d) o total de recursos necessários; e) os possíveis imóveis disponíveis. Também fazia parte do PRF a elaboração de relatórios mensais às agências de acompanhamento do Banco da Terra sobre as metas atingidas, o total de recursos utilizado, o valor médio dos financiamentos já contratados, o andamento das atividades produtivas nas áreas, o tipo de atividade, o produto da venda, os
135 Criado sob o nome “Fundo de Terras/Banco da Terra”, ficou conhecido apenas como Banco da Terra. O governo Lula eliminou esse nome, deixando apenas “Fundo de Terras”.
136 Informação repassada por e-mail ao autor em maio de 2004 por Marcellus Salles, então responsável pela gestão financeira do Fundo de Terras.
canais de comercialização e, por fim, o total de recursos da contrapartida de estados e associações de municípios. Os beneficiários do Banco da Terra só podiam receber o PRONAF-A se o projeto de financiamento estivesse de acordo com o PRF.
A implementação do Banco da Terra dependia da adesão prévia de entes federativos, os quais podiam ser estados e/ou associações de municípios. A possibilidade do Banco da Terra ser implementado por associações de municípios/prefeituras permitia que esse processo passasse por cima da posição assumida pelos governos estaduais. Assim aconteceu nos estados do Rio Grande do Sul, de São Paulo e do Paraná, cujos governos não assinaram o termo de cooperação com o Banco da Terras, mas as associações de municípios sim (BANCO DA TERRA, sem data-c). Nesses três estados, portanto, houve uma relação bilateral entre governo federal e prefeituras por cima dos governos estaduais, o que, sem dúvida, influenciava em maior ou menor grau na reconfiguração das forças políticas em disputa no cenário estadual.
Foi montada uma estrutura de funcionamento própria para a execução do Banco da Terra, o que demarca uma diferença importante em relação ao seu antecessor, o Cédula da Terra, o qual foi executado por instituições estaduais pré-existentes. De acordo com as normas operacionais do Banco da Terra (sem data-b), todo o processo iniciava-se com a adesão dos entes federativos (estados e/ou associações de municípios) através de um termo de cooperação com o Conselho Curador do BT. Os mesmos identificavam áreas prioritárias de ação e, mediante orientação da Secretaria Executiva do Conselho Curador, estruturavam uma Agência Estadual/Regional do Banco da Terra e Núcleos Municipais, responsáveis pela capilarização da execução do programa como um todo. A Secretaria Executiva Nacional capacitava as equipes que compunham a Agência e os Núcleos no que dizia respeito a diretrizes e procedimentos operativos do Banco da Terra.
A Agência devia buscar parcerias e envolver os Conselhos Estaduais/Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRSs) na elaboração e posterior execução do PRF.
Uma vez concebido, o PRF tinha de ser submetido à aprovação do Comitê Técnico da Secretaria Executiva do Conselho Curador do Banco da Terra, após a qual o primeiro montante de recursos era liberado pelo agente financeiro, ao que parece independentemente de qualquer demanda mercantil explícita. A Agência passava, então, a divulgar o Banco da Terra, informando e orientando os pretendentes quanto às regras e condições de financiamento e, sobretudo, quanto à necessidade da formação de associações (se estas ainda não existem) através das quais devia se dar a negociação direta com o proprietário.
Com base nesse ato de negociação, os pretendentes deviam preencher uma carta consulta contendo os seus dados pessoais e sócio-econômicos, bem como os termos relativos à negociação, a qual era apreciada pelo CEDR e aprovada ou não pela Agência do Banco da Terra.
Em caso de aprovação, devia-se promover uma audiência pública a respeito da negociação de compra e venda (não há qualquer registro documental de que audiências desse tipo tenham ocorrido). Ao Núcleo Municipal cabia orientar os pretendentes quanto à regularização da associação, cooperativa ou condomínio rural, após o que deviam contratar empresa ou profissionais, cadastrados no Banco da Terra, para a elaboração do projeto de financiamento (preço da terra, plano de produção, número de famílias, recuperação ou construção de benfeitorias, condições de acesso a mercados, topografia e solo, cronograma de desembolsos, etc.). A Agência avaliava o projeto sob os critérios de viabilidade técnica, econômica e ambiental, bem como a capacidade de geração de recursos suficientes para a amortização do empréstimo. Se o projeto fosse aprovado, o agente financeiro liberava os
recursos necessários à compra da terra diretamente ao proprietário e ao pagamento das obras de infra-estrutura e prestação de serviços.
A Resolução nº 168 (04/01/2002) do Conselho Curador do Banco da Terra estabeleceu que os membros das Agências Estaduais ou Regionais e dos Núcleos Municipais deviam ser designados pela autoridade estadual ou municipal que firmou termo de adesão ao programa, sob o critério de competência técnico-profissional, não havendo qualquer obrigatoriedade de que fossem funcionários públicos. Foi fixada uma estrutura mínima para as agências segundo o número de famílias atendidas por ano, estratificadas em 5 categorias de aporte administrativo, tecnológico e logístico. Cabia à Agência estabelecer parcerias e convênios com entidades a fim de assegurar assistência técnica às áreas, bem como definir um plano anual de aplicação e de metas.
A apresentação do modus operandi do Banco da Terra aqui feita seguiu apenas as referências documentais oficiais. Na prática, predomina a desinformação pública acerca do modo de funcionamento do Banco da Terra, o que contrasta agudamente com a imensa propaganda que o governo Cardoso fez a respeito daquele instrumento. Boa parte do que foi estabelecido nos registros documentais nunca existiu, jamais saiu do papel. Não é difícil perceber o porquê: trata-se de um misto extremamente confuso e contraditório de planejamento estatal e ativação de mercado imobiliário. Por exemplo: todo discurso em torno da elaboração de programas de reordenamento fundiário (PRFs) supunha uma ação planejada do Estado, em nível municipal e/ou estadual, que não encontrava qualquer correspondência com a natureza do Banco da Terra, baseada na atomização das transações patrimoniais de compra e venda.
A enorme dificuldade que cerca o pesquisador interessado em analisar o desempenho do Banco da Terra se revela claramente quando se tenta sistematizar os resultados daquela experiência. Por exemplo, em fevereiro de 2003, o Ministério do Desenvolvimento Agrário disponibilizava documentos à consulta pública (BANCO DA TERRA, sem data-c; MDA, 2002) de acordo com os quais entre 1999 e 2002 o Banco da Terra teria gasto R$ 926.269.678,00 e financiado cerca de 51.808 famílias em 21 estados da Federação.
Em maio de 2003 constava da página eletrônica do MDA a informação de que o Banco da Terra havia sido suspenso por “problemas operacionais” e estaria sob auditoria.
Porém, nada foi divulgado a esse respeito até o presente momento (julho de 2004). Por outro lado, os atuais gestores do Fundo de Terras contestam as informações divulgadas pelo governo Cardoso, apresentando outros dados, ainda em caráter provisório. Assim, conforme as informações hoje disponíveis, o total de famílias que contrataram financiamento pelo Banco da Terra entre 1999 e 2002 teria sido apenas 29.715, 57% do que foi divulgado pelo governo anterior. Outra diferença: as operações do Banco da Terra teriam alcançado 17 estados, e não 21, como antes havia sido indicado. Segundo a nova base de dados, o gasto total com compra de terras e implantação de infra-estrutura foi de R$ 636.567.464, 68,7%
do total anteriormente apresentado137.
Trata-se de uma diferença muito significativa, a qual exige muitas explicações por parte dos gestores públicos. A discrepância entre as duas bases de dados se manifesta em inúmeras situações e de maneira aguda. De nada adiantaria detalhar os casos à exaustão,
137 Dados fornecidos por e-mail ao autor em maio de 2004 por Marcellus Salles, então responsável pela gestão financeira do Fundo de Terras.
uma vez que o governo Lula vem elaborando uma nova base de dados que ainda guarda um caráter provisório. Sem outra alternativa melhor, este pesquisador decidiu levar em consideração somente os números mais recentes, abaixo apresentados.
Quadro 6. Desempenho do Banco da Terra – 1999 a 2002
Estados Variáveis-chave
1999 2000 2001 2002 TOTAL % Totais
Alagoas Famílias Gasto R$
102 1.919.670
230 3.964.437
408 7.087.758
740 12.971.865
2,4 2 Paraíba Famílias
Gasto R$ 307
4.919.266 488
7.098.962 795
12.018.228 2,6 1,8 Pernambuco Famílias
Gasto R$ 41
710.838 41
710.838 0,1
0,1 Piauí Famílias
Gasto R$ 125
1.559.436 492
5.053.152 800
8.203.254 1417
14.815.842 4,7 2,3 Rio Grande
do Norte
Famílias Gasto R$
15 224.200
502 6.828.115
517 7.052.315
1,7 1,1 Sergipe Famílias
Gasto R$ 430
6.501.223 283
4.710.701 713
11.211.924 2,3 1,7 Goiás Famílias
Gasto R$ 762
13.115.225 509
9.652.905 899
16.314.961 2.170
39.083.091 7,3 6,1 Mato Grosso Famílias
Gasto R$ 933
17.943.120 1.793
29.974.458 2726
47917578 9,1
7,5 Mato Grosso
do Sul
Famílias Gasto R$
985 18.405.320
247 4.442.516
1232 22847836
4,1 3,5 Tocantins Famílias
Gasto R$ 25
285.000 158
1.876.861 183
2.161.861 0,6 0,3 Espírito
Santo Famílias
Gasto R$ 89
1.784.400 161
3.137.521 269
5.622.164 519
10544085 1,7
1,6 Minas Gerais Famílias
Gasto R$ 7
278.516 615
14.718.316 1.333
28.094.357 1955
43.091.189 6,5 6,7 São Paulo Famílias
Gasto R$
1.034 31.116.960
971 28.776.347
2005 59.893.307
6,7 9,4 Rio de
Janeiro Famílias
Gasto R$ 261
6.332.261 74
1.484.304 335
7.816.565 1,1 1,2 Paraná Famílias
Gasto R$ 186
7.268.506 894
27.933.177 666
17.721.412 1.746
52.923.095 5,8 8,3 Santa
Catarina Famílias
Gasto R$ 1
38.000 778
20.602.808 2.032
58.620.054 1.326
38.417.716 4137
117.678.578 13,9 18,4 Rio Grande
do Sul
Famílias Gasto R$
784 14.692.949
4.275 88.746.559
3.425 70.389.759
8.484 173.829.267
28,5 27,3 Total Total de
famílias 1 2.833 13.198 13.683 29.715 100
Total Gasto total
em R$* 38.000 61.221.510 297.553.471 277.754.483 636.567.464 100 Fonte: elaboração do autor a partir de informações fornecidas pela Unidade Técnica Nacional do Programa Nacional de Crédito Fundiário em maio de 2004.
* Inclui gastos com compra de imóveis rurais e implantação de infra-estrutura.
Como se pode perceber, o Banco da Terra incidiu predominantemente na região Sul do país, a qual concentrou 48,2% do total de famílias financiadas e 54% do gasto, sendo que o estado do Rio Grande do Sul foi responsável por 28,5% e 27,3% dos respectivos