Plano Real e reformas liberalizantes no Brasil

O Plano Real constituiu um marco no processo de adaptação relativamente tardia da política econômica brasileira ao padrão então vigente na maior parte da América Latina.

Por força da crise de endividamento externo deflagrada em 1983 e das subseqüentes políticas de ajuste estrutural, um continente tão desigual e heterogêneo no período nacional-desenvolvimentista passou a experimentar uma crescente homogeneização desde o final dos anos 80 e ao longo de toda a década de 1990, seja em razão da “revolução intelectual”

promovida pelo ideário neoliberal, seja pelo seu ingresso na “globalização” através da via financeira (FIORI, 1995).

Como assinala Batista Jr. (1996: p. 130), apesar de suas especificidades, o Plano Real faz parte de um modelo mais geral de estabilização, integração e reestruturação econômica cujos pilares, aplicados com maior ou menor intensidade segundo o país, são: a) uso da taxa de câmbio como instrumento de combate inflacionário; b) abertura comercial às importações; c) abertura financeira, baseada no estímulo à entrada de capitais de curto prazo; d) desindexação da economia; e) ajuste fiscal e austeridade monetária; f) privatização de empresas do sistema produtivo estatal e de serviços básicos à população.

Bem sucedido no que tange ao controle da inflação, o Plano Real mostrou nas eleições de 1994 a imensa popularidade — até então subestimada pela maior parte da esquerda brasileira — que a estabilidade econômica desfruta em sociedades traumatizadas por experiências de hiperinflação.

Embora o Plano Real faça parte de uma “nova safra” de planos de estabilização monetária (CASTRO, 1997), sua natureza não se resume ao controle inflacionário. Na verdade, constituiu-se na pedra-angular de um projeto liberal de desenvolvimento que supunha a implementação de um conjunto de reformas que visavam à reorganização ampla das relações sociais através da reestruturação da economia e do Estado. Eis porque, do ponto de vista dos seus proponentes, a dinâmica desse tipo de plano econômico está ligada à discussão e ao itinerário mais abrangente das “gerações” de reformas estruturais e institucionais (BAUMANN, 1999) a serem implementadas nos países periféricos e semi-periféricos, já discutidas no primeiro capítulo. Convertido em visão hegemônica entre os formuladores de política para o continente latino-americano durante os anos 90, o eixo de tal itinerário se baseou na condenação do “nacional-desenvolvimentismo” e do que era

visto como o seu traço mais expressivo, o “modelo de substituição de importações”, cujas características seriam, de acordo com o ex-presidente do Banco Central durante o governo Cardoso, a ineficiência estatal, o fechamento da economia, a hiper-inflação e o atraso tecnológico causado por práticas protecionistas (FRANCO, 1999).

O projeto de desenvolvimento que se apregoou com o Plano Real supunha a convergência relativamente rápida da estrutura produtiva doméstica ao padrão mais avançado de competitividade internacional. Os pressupostos dessa estratégia de desenvolvimento podem ser resumidos em cinco pontos: a) a estabilidade de preços cria condições para o cálculo econômico de longo prazo, estimulando o investimento privado;

b) o governo deve radicalizar a postura de distanciamento em relação à sorte das atividades produtivas domésticas; c) a abertura comercial e a valorização cambial forçam a produção doméstica a realizar ganhos substanciais de produtividade; d) as privatizações e o investimento estrangeiro cumprem a função de remover gargalos de oferta na indústria, reduzindo custos e melhorando a eficiência; e) a liberalização cambial, associada à previsibilidade quanto à evolução da taxa real de câmbio, é capaz de criar poupança externa em escala suficiente para complementar o esforço de investimento doméstico e, sobretudo, financiar o déficit em conta corrente, reverso da estabilização da moeda (BELLUZZO &

ALMEIDA, 2002: p. 374; CASTRO, 1997: p. 91).

De fato, os formuladores da política econômica implementada com o Plano Real acreditavam que o desequilíbrio externo seria superado e um novo modelo de desenvolvimento emergiria, fundamentalmente, porque: a) a nova onda de liquidez internacional seria duradoura; b) o capital estrangeiro investiria em setores diversificados, alavancando as exportações domésticas; c) o mercado internacional comportaria o aumento da produtividade interna forçado pela abertura comercial, daí resultando a superação da suposta “dicotomia” entre mercado interno e mercado externo; d) a combinação de ancoragem cambial e abertura comercial promoveria a convergência entre as taxas de inflação e de juros domésticas e internacionais, fortalecendo as expectativas de valorização dos ativos domésticos enquanto meio de atração do capital estrangeiro, de modo que, progressivamente, o mercado financeiro nacional seria integrado ao mercado internacional (BELLUZZO & ALMEIDA, 2002: p. 368-9 e 380-1; CARNEIRO, 2002: p. 311).

No tocante à dinâmica industrial, o discurso oficial do governo Cardoso também afirmava que a política econômica vigente induziria um novo ciclo de inversões, o qual, por sua vez, seria capaz de deflagar um processo “virtuoso” de reestruturação industrial, baseado: a) no aumento da formação de capital fixo capaz de sustentar um novo ciclo de desenvolvimento; b) no incremento da produtividade suficiente para neutralizar a apreciação cambial e estimular uma “reação exportadora”; c) na reversão do índice de penetração das importações, induzindo movimentos espontâneos de adensamento das cadeias industriais recém-esvaziadas; d) na indução de um processo rápido de modernização tecnológica sob a liderança do investimento externo direto (COUTINHO, 1998: p. 236-7).

Como se tornou cada vez mais claro com o passar do tempo, essa “nova safra” de planos de estabilização monetária – parte integrante das reformas estruturais preconizadas pelo Banco Mundial –, longe de gerar algum processo econômico “virtuoso”, acarretou ou agravou inúmeros problemas nos países latino-americanos onde foi implementada:

crescimento muito baixo ou mesmo negativo, aumento do nível de desemprego, deterioração da participação dos salários na renda nacional, aprofundamento das desigualdades regionais e sociais e da concentração de renda e riqueza, elevação do índice

de inadimplência e endividamento, falência de empresas e ameaça de desaparecimento de setores inteiros da economia (CASTRO, 1997: p. 91-2; BATISTA JR., 1996: p. 159;

BORÓN, 2004).

No Brasil, foram significativas as transformações econômicas e sociais ocorridas ao longo dos anos 90. Embora algumas delas fossem observáveis já na década anterior, de fato foram ampliadas com o governo de Collor de Melo, mas ganharam enorme impulso e sistemática somente com os dois governos de Cardoso, quando então se aprofunda a implementação das reformas estruturais. Vale destacar cinco delas:

1. O processo de reespecialização regressiva da economia brasileira — produto da combinação entre abertura comercial indiscriminada, sobrevalorização cambial mantida por longo período e política de juros altos —, expresso pela ampliação do peso dos setores intensivos em recursos naturais e trabalho e pela redução da importância, com algumas exceções, dos setores de alta intensidade de tecnologia e capital, sobretudo eletroeletrônicos e bens de capital (CARNEIRO, 2002; COUTINHO, 1998; BAUMANN, 1999;

FILGUEIRAS, 2002; DELGADO, 2004).

2. A mutação das estruturas industriais e o gigantesco processo de recomposição patrimonial — resultantes, por um lado, da financeirização da riqueza e da redefinição dos oligopólios industriais em nível internacional e, por outro, do efeito combinado da ampla política de privatizações, da abertura comercial e financeira e do aumento das fusões e aquisições —, os quais traduzem-se em manifesta desnacionalização da economia, redesenhando o mapa da riqueza e do poder político na sociedade brasileira e sinalizando o desmonte do tripé capital estatal–capital estrangeiro–capital privado nacional, através da privatização da maior parte do sistema produtivo estatal e do sobredimensionamento do peso do capital financeiro internacional na economia doméstica (FIORI, 2001 e 1995;

CARNEIRO, 2002; FILGUEIRAS, 2002).

3. A desregulamentação de um mercado de trabalho já historicamente pouco institucionalizado (DEDECCA, 2002; MENDONÇA, 2000), isto é, com precária proteção social e previdenciária e submetido ao recorrente viés anti-salarial das políticas econômicas

— “tradição” com a qual o Plano Real não rompeu, ao contrário, reforçou (SINGER, 1998).

4. Elevação das taxas de desemprego urbano e desemprego maciço no setor agrícola (BAUMANN, 1999; TEIXEIRA, 1999).

5. O reforço da assimetria na estrutura do comércio exterior brasileiro, cada vez mais pautado por um padrão segundo o qual as importações, de alto conteúdo tecnológico (insumos elaborados e bens de capital), originam-se das áreas desenvolvidas, ao passo que as exportações brasileiras para essas mesmas regiões são, majoritariamente, commodities agrícolas e industriais; já as exportações de bens mais sofiscados voltam-se mais proporcionalmente para as áreas mais pobres (CARNEIRO, 2002: p. 333-4).

Outro ponto deve ser ressaltado. Como mostram alguns estudiosos, o discurso do governo Cardoso sobre o desempenho industrial sob o Plano Real não mostrou consistência entre as expectativas inicialmente colocadas e os resultados obtidos em diversas dimensões, uma vez que: a) as inversões se concentraram na produção de insumos e commodities de grande escala produtiva, com baixo dinamismo no comércio internacional; b) o investimento externo direto se concentrou nos setores de bens de consumo duráveis (automobilístico, eletroeletrônico e eletrodoméstico) e não-duráveis (alimentos, bebidas, higiene e limpeza), o que, se por um lado, reduziu a necessidade de importação de bens

finais, por outro aumentou o coeficiente de importação, o que trouxe como conseqüência a redução do encadeamento intra-setorial; c) a elevação do grau de competitividade empresarial não rebateu positivamente no nível de emprego, na medida em que, por um lado, o investimento externo se concentrou mais em aquisições e fusões (não aumentando a capacidade instalada) e, por outro, a reestruturação produtiva seguiu vetor contrário à expansão do emprego e aos direitos trabalhistas; e) o volume agregado da formação bruta de capital fixo cresceu em escala apenas moderada, apesar da ampliação do consumo nacional, ocorrida sobretudo por um “efeito riqueza” ocorrido no início do Real que, porém, logo se esgotou; f) o crescimento do coeficiente de importação de insumos e componentes não impactou positivamente na criação de empregos; g) em muitos setores de produtos intermediários e principalmente no setor de bens de capital, predominaram decisões de desinvestimento (COUTINHO, 1998: p. 237-43; CASTRO, 1997 e 2000;

CARNEIRO, 2002: p. 343 e 349-51).

Em relação ao setor agrícola, diversas análises apontam para o desmonte dos instrumentos tradicionais de política setorial iniciado pelo governo Collor e ampliado pelo governo Cardoso, a qual se viu reduzida em escopo e abrangência (HOMEM DE MELO, 1999; LEITE, 1999) e sempre subordinada à política macroeconômica e aos imperativos do ajuste estrutural (CORDEIRO, SCHMITT & ARMANI, 2003; DELGADO, 2004). O binômio câmbio-juros praticado extensamente durante o primeiro governo teve impactos negativos sobre a rentabilidade do setor, que mesmo assim apresentou taxas de crescimento e participação na balança comercial superiores às da indústria, agindo como “âncora” do Plano Real ao transferir renda para outros setores.

Outra decorrência do Plano Real foi a queda relativa do preço da terra, provocada, segundo os especialistas (REYDON & PLATA, s/d; HOMEM DE MELLO, 1999), pela redução da inflação e pela manutenção de altas taxas de juros reais, o que reduziu os ganhos especulativos e produtivos derivados da propriedade fundiária, tendência acompanhada até 1999. Vale lembrar três pontos importantes a esse respeito. O primeiro é que, apesar dessa tendência de queda relativa, o preço da terra ainda permaneceu muito elevado quando comparado aos padrões internacionais, inclusive em relação aos países latino-americanos, e todas as tentativas de implementar a tributação progressiva sobre a terra rural fracassaram (REYDON et al., s/d: p. 2). O segundo é que não se pode esquecer que essa tendência de baixa se deu às custas de uma política econômica que gerou – e ainda gera – enorme endividamento externo, déficit na balança comercial e recessão no plano doméstico, como também às custas do absenteísmo do Estado em relação a uma política de desenvolvimento rural e de reforma agrária (DELGADO, 2004). O terceiro é que, apesar da relativa perda patrimonial que a baixa do preço da terra representou e do quadro macroeconômico desfavorável à agricultura, os grandes produtores capitalistas encontraram a acolhida do governo Cardoso em três rodadas sucessivas (1995, 1998 e 1999) de securitização de suas dívidas junto ao Tesouro Nacional (CORDEIRO, SCHMITT &

ARMANI, 2003: p. 29).

Como assinalam Belluzzo e Almeida (2002: p. 386), se é verdade que o Plano Real acarretou mudanças importantes – como regra geral, bastante regressivas para o mundo do trabalho –, também é fato que o mesmo não alterou algumas das tendências básicas que predominaram na economia doméstica durante os anos 80, como, por exemplo: i) o baixo crescimento, que reflete a trajetória declinante do investimento; ii) a deterioração da qualidade da configuração industrial, que experimentou expansão nítida de apenas um único segmento, o de bens duráveis; iii) o declínio do investimento em infra-estrutura,

provocando gargalos em áreas estratégicas (energia e transporte); iv) a deterioração da indústria de bens de capital; v) a iminência permanente de crise monetária, em razão do acúmulo de desequilíbrios no balanço de pagamentos – o déficit externo sendo convertido em fragilidade financeira do setor público – e da precariedade da “inserção externa” da economia brasileira.

Ainda segundo Belluzo e Almeida (2003: p. 386), o binômio câmbio sobrevalorizado e juros altos praticado no primeiro governo Cardoso acarretou um elevado déficit nas transações correntes com o exterior, enquanto a resposta da política econômica resumiu-se, basicamente, no desaquecimento da economia, no arrocho salarial e no ajuste fiscal. Tal situação guarda uma evidente fragilidade, dado que o déficit em transações correntes — financiado pela entrada de capitais de curto ou curtíssimo prazo — elevou a vulnerabilidade externa da economia, que não foi compensada pelo esperado “salto de competitividade” proclamado pelos economistas do governo. A megadesvalorização cambial praticada entre dezembro de 1998 e fevereiro de 1999, da ordem de 58,7%

(CORDEIRO, SCHMITT & ARMANI, 2003: p. 18), e a sobrevida do Real – viabilizada por três operações sucessivas de empréstimo ao Fundo Monetário Internacional –, não alteraram dois dos mais graves problemas provocados e agudizados pela política econômica do governo Cardoso: o aumento gigantesco do passivo externo e da dívida pública interna.

Coutinho (1998: p. 244-5) e outros economistas sustentam que inúmeros problemas de natureza estrutural não foram equacionados pelo plano de estabilização monetária, ao contrário, foram agravados, tais como: a) a fragilidade competitiva da indústria em todos os complexos de alto valor agregado e conteúdo tecnológico; b) a debilidade estratégica dos grupos empresariais domésticos frente ao padrão de competitividade internacional; c) o enfraquecimento das empresas nacionais em todos os setores intensivos em tecnologia, em razão da desnacionalização da economia; d) a permanência da regressão da base doméstica de financiamento de longo prazo, o que reforça a dependência a recursos fiscais e/ou ao endividamento externo.

Ainda no terreno das continuidades, o mais importante deve ser destacado. Embora tenha sido em nome da ruptura com a “herança nacional-desenvolvimentista” que os governos eleitos após 1989 tentassem legitimar as reformas estruturais no Brasil, adotando uma retórica que se auto-proclamava modernizante, tais governos, na verdade, mantiveram e se sustentaram pelo mesmo pacto conservador que alimentou o padrão de desenvolvimento que diziam superar. É o que José Luís Fiori assinala com precisão:

Os três governos eleitos durante a década sustentaram-se numa coalizão de forças de centro-direita que reuniu praticamente todos os setores da burguesia e das oligarquias regionais de poder que haviam apoiado o ciclo e os governos desenvolvimentistas e deles usufruído. Por isso, mesmo quando a coalizão foi arbitrada – depois de 1994 – por um grupo de intelectuais modernizantes (...) e levou à frente um projeto radical de transnacionalização da economia brasileira, ela manteve, em última instância, as mesmas regras e estruturas básicas do velho e permanente

“pacto conservador” (2001: p. 283).

Segundo Fiori (2001: p. 282-5), tanto houve uma reprodução dos pilares do pacto conservador pelos governos liberais que:

a) a abertura comercial e o programa de privatizações não promoveram a prometida modernização da relação entre Estado e capitais privados; ao contrário, aprofundaram a apropriação privada já extrema do Estado brasileiro, na forma de um gigantesco processo de privatização que reforçou a concentração patrimonial de um seleto grupo de agentes econômicos, sem diminuir as dívidas externa e interna e sem qualquer conexão com uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo;

b) em vez da superação da orientação anti-trabalhista herdada do regime militar, no sentido de uma efetiva “modernização” das relações entre o Estado e o mundo do trabalho, os governos liberais promoveram políticas que desregularam ainda mais um mercado de trabalho já historicamente pouco institucionalizado, reduziram o peso dos salários na renda nacional, aumentaram a concentração da riqueza e jamais puseram em prática qualquer orientação quanto ao aumento da produção de bens públicos e de bens de consumo popular;

c) em vez da publicização das instituições políticas, assistiu-se com a eleição de Cardoso à mais ampla coalizão política da história brasileira, mostrando que o realismo governamental auto-proclamado “modernizante” esteve longe de ser contraditório com o agravamento da “feudalização” da máquina estatal e da impunidade generalizada ao saque aos cofres públicos;

d) em nome da destruição do “nacionalismo anacrônico” e do ingresso competitivo do Brasil na globalização financeira, montou-se um projeto radical de internacionalização da economia brasileira e de seus centros de decisão, cuja materialidade residiu numa política econômica fortemente dependente do capital privado externo que, somada às demais reformas estruturais, fragilizou sobremaneira o Estado nacional.

Portanto, ao preservarem o padrão de financiamento externo, a base sócio-política autoritária, o viés patrimonialista no exercício do poder político e a lógica de crescimento econômico com exclusão social, as reformas liberais — das quais o Plano Real se faz um instrumento fundamental — revelam integralmente o seu caráter conservador (FIORI, 1995: p. xvii-xviii).