CAPÍTULO IV A crítica pró-mercado
5.3. Níveis de adaptação dos programas ao modelo
MUNDIAL, 2001a,2001b, 2002a e 2003a; DE JANVRY & SADOULET, 2001). Explicar as razões desse deslocamento escapam aos limites deste trabalho, mas, sem dúvida, qualquer interpretação deve se remeter aos problemas que a implementação dos programas orientados pelo MRAM vinha enfrentando desde 1994 na Colômbia e na África do Sul e, posteriormente, no Brasil.
Nessa nova versão – cuja elaboração se baseia nas experiências de projetos-piloto então em curso –, os termos da discussão sobre o MRAM passam a ter a seguinte configuração:
a) desaparece o tema da “administração da crise de endividamento do setor comercial”, apesar de não ser um fenômeno exclusivamente sul-africano, de tal maneira que o debate e, mais do que isso, a dinâmica efetiva dos programas orientados pelo MRAM, passam a se dar de maneira desvinculada da realidade dos setores patronais, “viáveis” ou não;
b) prossegue a menção recorrente ao tema da eliminação das “distorções políticas”
(“nivelamento do campo de jogo”) que afetam o funcionamento dos mercados de terra;
c) desaparece a centralidade do MRAM na estratégia de mudança da agricultura nacional;
já não são mencionados os impactos estruturais que a sua execução poderia provocar;
d) ganha ênfase a associação do MRAM com o tema do alívio da pobreza rural, de modo que os programas implementados passam a se inserir direta e explicitamente no rol de políticas compensatórias inerentes às reformas estruturais de segunda geração.
Além dos pilares do MRAM (anteriormente apresentados) permanecerem inalterados, o que há de comum entre ambas as versões? Ao menos, quatro elementos principais:
a) a centralidade da liberalização dos mercados de compra e venda e arrendamento como forma de distribuição de terras dos produtores menos eficientes para os mais eficientes;
b) a crítica sistemática ao modelo de reforma agrária “conduzido pelo Estado”, considerado inviável e indesejável nos dias atuais;
c) a equilavência do MRAM à reforma agrária redistributiva, como se fossem sinônimos;
d) a ênfase na necessidade de avanço e aprofundamento das reformas estruturais e institucionais, de modo a consolidar as novas condições macroeconômicas e prosseguir no ajuste das políticas setoriais.
d) estimularam o associativismo como base para a entrada nos programas e para o desenvolvimento produtivo futuro;
e) implementaram reformas macroeconômicas e setoriais que levaram à diminuição dos subsídios e privilégios fiscais aos grandes produtores rurais e à queda relativa do preço da terra, em diferentes níveis e formas;
f) implementaram reformas estruturais que levaram à redefinição do papel do Estado, à redução do investimento público em políticas sociais e ao empobrecimento de amplos segmentos da população;
g) subordinaram a política agrária ao receituário das reformas estruturais, procurando ajustá-la aos imperativos do ajuste fiscal, da descentralização e da privatização, bem como inserindo-lhe no rol de políticas compensatórias;
h) internalizaram o MRAM através da promulgação de leis que criaram instrumentos permanentes de aplicação do modelo, superando o caráter temporário de meros projetos ou programas de duração limitada.
Quanto à não-adaptação, em todos os quatro países não foram adotados nem a tributação progressiva, nem a titulação sistemática, nem tampouco se constituiu um aparato descentralizado e modernizado de informações de mercado e de registro e cadastro de terras, de modo que se estimulasse tanto a oferta de terras não-utilizadas, como a clareza legal e institucional sobre os direitos de propriedade e, consequentemente, sobre os bens a serem transacionados no mercado.
No que concerne à adaptação intermediária, os resultados variam conforme o caso:
a) o arrendamento das terras adquiridas pelo MRAM foi legalmente proibido na Colômbia, mas não nos demais países;
b) no Brasil, os programas orientados pelo MRAM coexistiram com o programa
“tradicional” de reforma agrária, em regime de concorrência; na África do Sul, o MRAM foi a principal orientação; na Guatemala, o MRAM permanece sendo o único mecanismo existente desde o fim da guerra civil em dezembro de 1996; na Colômbia, as desapropriações foram interrompidas em 1996, restando tão-somente o MRAM;
c) no Brasil, pôde-se acessar financiamento individualmente e/ou por associações, dependendo do programa; na Guatemala, ambas as formas foram aceitas, na África do Sul e na Colômbia, apenas via associações;
d) somente Brasil e Guatemala adotaram esquemas flexíveis de empréstimos/doações, com percentuais variáveis conforme a operação de compra; na Colômbia, foi fixado o patamar de 70% para a compra da terra, sem abranger os investimentos produtivos; na África do Sul, o subsídio chegou à quase 100% do montante oferecido pelo governo.
Em todos os quatro casos, a ação político-ideológica do Banco Mundial foi direta, desqualificando a desapropriação e, de modo mais abrangente, a ação do Estado dirigida à transformação da estrutura agrária. À exceção da África do Sul, todos os países realizaram operações de empréstimo com o Banco Mundial, embora em proporções bastante distintas:
para o Brasil, US$ 90 milhões em 1997 e EUR 218,2 milhões em 2001, com a possibilidade de aproximadamente mais US$ 1,6 bilhões até 2012 (BANCO MUNDIAL, 2003c e 2001d); para a Guatemala, US$ 77 milhões em 2000 para um projeto de dez anos (GAROZ
& GAUSTER, 2003: p. 213); para a Colômbia, US$ 1,82 milhões em 1996 e, para outro projeto, US$ 32 milhões em 2002 (MONDRAGÓN, 2003: p. 149-54). Pode-se perceber que, dos quatro países aqui considerados, o Brasil, de longe, é o que mais tomou
empréstimos do Banco Mundial para implementar programas orientados pelo MRAM.
Pode-se notar também que a linha de ação principal do Banco Mundial pró-MRAM não passa pelo âmbito econômico, haja vista que, exceto no caso do Brasil, as quantias não foram expressivas. A gravitação político-ideológica é a dimensão mais significativa da ação do Banco Mundial nessa área.
Em todos os quatro países, a crítica ao modelo desapropriacionista vincula-se ao roteiro de reformas estruturais em curso. Quando desqualificam o chamado modelo
“tradicional” de reforma agrária, os economistas do Banco agem com o objetivo de subordinar a política agrária ao roteiro estratégico de reformas de segunda geração.
Centradas na manutenção de uma política macroeconômica conservadora, no ajuste fiscal, na redução e redefinição do papel do Estado e na abertura comercial, as reformas estruturais exigem a implementação simultânea de políticas de alívio de pobreza, justamente para compensar seletivamente os efeitos socialmente regressivos por elas provocados. Por isso, os programas orientados pelo MRAM se inserem nas políticas compensatórias de alívio da pobreza rural.
Mas não apenas: a preocupação com o controle das tensões sociais também integra a lógica do MRAM, tanto assim que o mesmo foi direcionado para países com graves problemas agrários e certa “tradição” de luta camponesa. O caso brasileiro é ilustrativo a esse respeito. Não por acaso o país que mais recebeu recursos do Banco Mundial, o Brasil conta com uma considerável “massa crítica” no meio rural, consubstanciada numa grande diversidade de movimentos sociais e organizações sindicais, no bojo da qual ocupa lugar destacado o MST, cuja ação protagonizou o embate político do campo popular contra o conjunto de reformas implementadas pelo governo Cardoso.
Na segunda parte deste trabalho, examina-se o caso brasileiro em detalhe, abordando o contexto de implantação, a luta política em torno dos programas orientados pelo MRAM e os resultados alcançados.