Base industrial de defesa: ambiente altamente politizado

Estabelecer um conceito de ―base industrial de defesa‖24

, como tantos outros conceitos, não é uma tarefa simples. Definições muito generosas podem acabar em

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Não obstante a profusão do termo Base Industrial de Defesa (BID) na literatura internacional, é possível encontrar outros termos com o objetivo de enfatizar determinados aspectos. Base industrial tecnológica militar, por exemplo, buscaria evidenciar a variedade de serviços relativamente distantes do ―chão de fábrica‖ e associados à C&T, como pesquisas, integração de sistemas, simulações etc. Já complexo tecnológico militar buscaria repassar a ideia de que não existiria uma ―base‖ propriamente dita, mas sim uma ―rede‖ na qual as tecnologias se relacionam sem qualquer hierarquização. A África do Sul, por exemplo, utiliza o termo ―indústrias relacionadas à defesa‖ (defence-related industries), enfatizando a busca pela dualidade tecnológica de suas capacidades industriais (ÁFRICA DO SUL, 1999). Buzan e Herring (1998, p. 105), por exemplo, explicitam a preferência pelo termo base industrial militar na medida em que “seus produtos não

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nenhuma delimitação sob o ponto de vista prático na medida em que a variedade de produtos encontrados na ―logística militar‖ é tão vasta quanto no universo civil. Já definições muito restritas acabam por excluir, por exemplo, empresas cujos produtos, mesmo que sazonais, sejam percebidos como estratégicos ou críticos para a segurança de seu país25.

Analisados meticulosamente, os produtos da base industrial de defesa são bem mais do que ―armas‖. É possível identificar uma imensa diversidade de serviços26

e de produção de componentes, sendo que alguns deles nem ao menos remetem diretamente ao universo militar. Esses produtos podem ser, por exemplo, divididos segundo categorias de complexidade tecnológica27:

 Conceitualizações estratégico-militares (ex: análise de cenários, técnicas prospectivas, modelagens, ferramentas de planejamento e de tomada de decisão);

 Sistemas integrados de equipamentos e de informação ou “sistemas de sistemas” (ex: controle e monitoramento de tráfego aéreo);

 Sistemas de armas convencionais, de comunicações e de apoio (ex: aeronaves de combate, submarinos, simuladores, sistemas logísticos);

 Armas completas ou componentes de comunicação (ex: torpedos, mísseis);

 Subsistemas (ex: giroscópios, radares, rádios, motores);  Subconjuntos (ex: miras óticas, trens de pouso);

argumenta que ―o que define se uma determinada firma integra a BID de um país não é necessariamente o

que ela produz, mas se este produto tem uso para o exercício da função Defesa‖. Essas empresas, portanto,

não se restringiriam a um setor específico, sendo mais adequado o conceito de ―Base‖ do que de ―complexo‖ industrial propriamente dito. Em função do foco deste trabalho, o termo priorizado será o de base industrial de defesa.

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Para uma discussão mais aprofundada sobre definição da base industrial de defesa, sugere-se Hartley e Sandler (1995a).

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Nessa direção, vale ressaltar o crescimento dos serviços oferecidos por Empresas Privadas Militares (Private Military Companies - PMC´s) em âmbito global, seja no apoio logístico às tropas nacionais, seja no fornecimento de batalhões completos para a linha de frente dos conflitos. Ver SINGER (2003).

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Baseado em DUNNE (1995, p. 403). Não se pode negar, contudo, que o espectro dos produtos encontrados no setor de defesa é muito mais amplo (barracas, coturnos, mochilas, rações de campanha etc) e, às vezes, não tão distinto do universo civil (computadores, alimentos, lubrificantes, materiais de construção etc). Alguns fornecedores, por exemplo, nem ao menos sabem que seus produtos estão envolvidos com o setor de defesa (HARTLEY e SANDLER, 1995b, p. 183).

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 Componentes (ex: transmissores, circuitos integrados, pás de turbinas);  Materiais/processos (ex: moldagens, semi-condutores, fibras de carbono,

titânio).

Fomentar essa constelação de capacidades domésticas militares normalmente envolve apoio governamental tanto para viabilizar toda a gama de capacidades industriais das quais a produção militar depende (BUZAN e HERRING, 1998, p.105) quanto para a conquista, mais adiante, de clientes externos no politizado e concentrado mercado internacional de defesa. As motivações econômicas por trás da iniciativa de Estados investirem recursos na produção doméstica incluem reduzir a dependência tecnológica e os custos originados das importações de armamentos, bem como a expectativa de incrementar sua pauta de exportações com produtos de significativo valor agregado. Todo esse processo pode ser cercado por variáveis simbólicas e de prestígio internacional:

“Tradicionalmente, qualquer Estado buscando atingir uma posição de liderança na hierarquia de poder internacional tem necessitado de uma indústria de armamentos própria. Se existe a significativa possibilidade de conflito militar, um aspecto importante do status de grande potência é a capacidade autônoma para fazer a guerra: portanto, uma quantidade substancial de produção doméstica de armas é um requisito essencial” (BUZAN e HERRING, 1998, p. 34).

Uma vez iniciados os esforços nessa direção, uma cadeia de interesses ganha forma quase que automaticamente. Em algum momento, preocupações e demandas de atores diversos sobre lucros, empregos e preservação de determinadas capacidades tecnológicas levam à necessidade de exportações, em função da habitual baixa demanda doméstica relativa para tais produtos.

Essas aquisições ocorrem em meio a muitas formas de pressões externas (ex: empresas concorrentes, lobby de governos etc.) e domésticas (empresas nacionais, instituições de P&D, organizações militares, preferências políticas, entre outros).

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Internamente, é comum a busca pela versatilidade e maximização dos recursos alocados em Defesa, dado que estes são oriundos de recursos públicos.

Os altos custos de se manter forças armadas modernas em um cenário internacional com baixa probabilidade de conflitos armados interestatais também contribuem para o uso, na medida do possível, dos recursos alocados na Defesa como vetores de incrementos industriais, de estímulo à exportação, de criação de empregos e de fomento à Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I), especialmente em áreas fortemente transversais como a aeroespacial, a naval e a nuclear. Nessa mesma direção, outras áreas recentemente contempladas em orçamentos de defesa são, por exemplo, a biotecnologia, a nanotecnologia e materiais compostos.

Considerações políticas diversas, interesses empresariais e fatores econômicos, como cláusulas de compensações comerciais/industriais/tecnológicas (―offsets‖), compõem o ambiente normal do setor de defesa em vários países. Afinal, uma política pública de defesa, apesar de normalmente almejar uma visão de Estado, de longo prazo, não deixa de refletir, de certa maneira, os entendimentos formados sob a chancela de um governo particular, sob um contexto doméstico e internacional determinados, com atores e interesses específicos em evidência naquele momento histórico.

Os problemas surgem quando ocorre a sobrevalorização de interesses específicos de ordem comercial, tecnológica, econômica e/ou política em prejuízo das reais necessidades e capacidades de segurança e defesa dos Estados. Para se evitar isso, cabe às burocracias especializadas, no sentido weberiano do termo, conferir alguma estabilidade ao setor.

Por fim, algumas características gerais dos negócios do setor de defesa podem ser arroladas como resultado da lógica política28:

 Os contratos de fornecimento de produtos de defesa são fechados entre governos ou sob forte intermédio deles. Isso significa que há um número limitado de consumidores no mundo que definem fortemente as fontes de financiamento e a própria dinâmica desse mercado. Além disso, intervenções políticas em detrimento de considerações econômicas ou comerciais são comuns, como cerceamentos tecnológicos;

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 As negociações geralmente abarcam mais do que simples variáveis comerciais. Como envolvem majoritariamente recursos públicos, um processo de aquisição pode fomentar discussões acaloradas sobre um determinado grupo de tecnologias privilegiadas que, por sua vez, definem os tipos de indústrias, regiões e empregos benefiados. Claúsulas de compensações (offsets) também são potenciais complicadores na medida em que transcendem facilmente o universo da defesa;  Os negócios são normamente de longo prazo, com alguns programas alcançando

trinta anos de duração. Nesse meio tempo, os gestores mudam, o cenário político- econômico pode se transformar ou instituições inteiras serem reformadas ou extintas, além da possibilidade dos pré-requisitos operacionais serem modificados pelo cliente (―o governo‖) ao longo do programa, em virtude de alternativas tecnológicas ou de novos cenários externos;

 O relacionamento entre ―clientes‖ e fornecedores pode ser bastante próximo. A longa duração dos projetos e a forte participação de ex-militares nas empresas (ex. piloto de testes, engenheiros, consultores, sócios) fazem com que as relações interpessoais possam ser tidas como variáveis importantes do setor;

 O mercado internacional de defesa é altamente politizado, concentrado e competitivo. Seus participantes possuem os mais distintos níveis de competitividade, de tecnologia, de estrutura empresarial e de apoio político de seus respectivos governos;

 O nexo entre cliente-consumidor que define a indústria de defesa culminou em estruturas de compras governamentais altamente burocratizadas e fortemente conservadoras a reformas, fruto do longo prazo habitual dos contratos.

Tendo esboçado o quadro geral dos fundamentos teóricos e do ambiente de tomada de decisão do setor de defesa, torna-se necessário explorar melhor as transformações tecnológicas em curso visando a compreender seus reflexos para programas cooperativos internacionais de defesa.

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1.2. As transformações tecnológicas e programas cooperativos internacionais de