Bens dominicais

Os bens dominicais são aqueles que não têm uma destinação específica, ao contrário do que ocorre com os bens de uso comum e os de uso especial.

Para Justen Filho (2009), trata-se de bens móveis ou imóveis que se encontram na titularidade estatal, mas que não se constituem em efetivo instrumento de satisfação de necessidades coletivas.

“Os bens dominicais são aqueles em que o poder público é titular da mesma maneira que a pessoa de direito privado é titular de seu patrimônio”. (RODRIGUES, 2003, p. 146). Entre os bens dominicais, têm-se, como exemplo, “os terrenos de marinha, as terras devolutas, os imóveis não utilizados pela administração, os bens móveis inservíveis, as ilhas oceânicas e o dinheiro e os títulos de crédito pertencentes à Fazenda Pública”. (MUKAI, 1999, p. 184).

Meirelles explica que a lei civil quis dizer que os bens de uso comum e os de uso especial não podem ser alienados, por conta de sua destinação pública específica, ou seja, enquanto perdurar a denominada afetação pública, que nada mais é do que a destinação pública específica.

Os bens públicos, quaisquer que sejam, podem ser alienados, desde que a Administração satisfaça certas condições prévias para sua transferência ao domínio privado ou a outra entidade pública. O que a lei civil quis dizer é que os bens públicos são “inalienáveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou a fins

administrativos especiais, isto é, enquanto tiverem afetação pública, ou seja, destinação pública específica”. (MEIRELLES apud MUKAI, 1999, p. 184).

Conforme salientado acima, os bens públicos podem ser alienados, desde que não tenham destinação específica. A alienação de bens imóveis da Administração Pública depende de autorização legislativa específica prévia, bem como de avaliação prévia e de procedimento licitatório, na forma da lei. Em regra, a lei que autoriza a alienação do bem promove a sua desafetação. (MUKAI, 1999, p. 190).

No dizer de Marinella, a desafetação é um fato administrativo, que retira a destinação pública outrora conferida a um bem da Administração Pública, ou seja, quando este não mais atender os interesses da coletividade. Sendo assim, deixa de ser de uso comum do povo ou de uso especial para se transformar em bem dominical, que não tem finalidade pública:

É um fato administrativo que retira o destino público, deixando de servir a uma finalidade pública. Assim, caso o bem esteja sendo utilizado para atender uma necessidade pública, por exemplo, usado como praça, como escola pública, mas por alguma razão, deixe de atender a esse interesse, desvinculando de uma destinação pública, diz-se que esse bem foi desafetado. Deixa de ser de uso comum do povo ou de uso especial para se transformar em bem dominical, aquele que não tem finalidade pública. (MARINELLA, 2010, p. 752).

Portanto, os bens dominicais são aqueles que não têm uma destinação específica, ou seja, não tem finalidade pública, e, por conta desta característica, podem ser alienados pela Administração Pública.

Os bens públicos de uso comum e os de uso especial não podem ser alienados, ao revés dos bens dominicais, conforme explicado anteriormente. Aqueles não podem ser alienados por conta de sua finalidade pública, salvo, conforme argumentado, quando forem desafetados.

Da análise do presente estudo, no que diz respeito aos bens públicos, tem-se por ilação que estes são bens do domínio nacional, pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno e são classificados como bens de uso comum do povo, uso especial e dominicais. Além disso, têm como características a inalienabilidade, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a impossibilidade de oneração.

Os bens de uso comum são destinados a toda coletividade, ou seja, pessoas não individualizadas. Os de uso especial são aqueles com destinação específica, mais precisamente à execução dos serviços públicos, sendo restrito aos beneficiários e aos servidores que prestam esse serviço, sendo de uso específico. Os bens dominicais não têm uma finalidade pública, logo, podem ser alienados ou explorados economicamente por parte da Administração Pública.

A alienação de bens da Administração Pública se dá por licitação (Lei 8.666/93), que é um processo administrativo que visa a assegurar igualdade de condições a todos que queiram realizar um contrato com o poder público, sendo indispensável a comprovação do interesse público.

Medauar explica de forma cristalina o procedimento de alienação de bens imóveis da Administração Pública, que, segundo o artigo 17, caput, da Lei 9.866/93, se dá com a prévia avaliação do bem, autorização do legislativo correspondente e de procedimento licitatório:

A alienação de bens imóveis dependerá de autorização do legislativo correspondente, para a Administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, dependerá de avaliação prévia e de concorrência (art. 17, I). Por força do artigo 23 da Lei 9.636, de 15.05.1998, a alienação de bens imóveis da União depende de autorização, emitida pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, por delegação do Presidente da República (Decreto 3.125/99) e deverá ser precedida de parecer da Secretaria do Patrimônio da União quanto a sua conveniência e oportunidade. A alienação ocorrerá se não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio nacional. A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro da Fazenda, permitida a subdelegação. (MEDAUAR, 2012, p. 285).

Do exposto supra, tem-se, ainda, o procedimento em relação à alienação de bens imóveis da União, que dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU (Secretaria do Patrimônio da União), quanto a sua oportunidade e eficiência. (BRASIL, 1988).

“A União é entidade federativa autônoma em relação aos Estados-Membros e Municípios, constituindo pessoa jurídica de direito público interno, cabendo-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado Brasileiro”. (MORAES, 2006, p. 668).

Neste diapasão, os bens da União podem ser alienados quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o respectivo imóvel em seu domínio, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional.

Cumpre salientar que tais alienações devem ser motivadas, ou seja, deve ser respeitado o princípio da motivação, que, segundo Mello (2011), impõe à administração

Pública o dever de expor as razões de direito e de fato pelas quais tomou a providência adotada.

A Lei 9.784/99, em seu artigo 50, menciona que a motivação é imprescindível para todo e qualquer ato administrativo, pois a ausência de motivação ou indicação de motivos inverídicos ou incongruentes torna o ato nulo. (BRASIL, 1999).

Nesse sentido,

a motivação é necessária para todo e qualquer ato administrativo, pois a falta de motivação ou indicação de motivos falsos ou incoerentes torna o ato nulo devido a Lei n.º 9.784/99, em seu art. 50, prevê a necessidade de motivação dos atos administrativos sem fazer distinção entre atos vinculados e os discricionários, embora mencione nos vários incisos desse dispositivo quando a motivação é exigida.(GASPARINI, 2005. p. 23).

Não obstante, existem outros instrumentos judiciais para questionar os atos eivados de vícios praticados por parte da Administração Pública, como a ação popular e a ação civil pública.

A ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a este equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal. (MEIRELLES; WALD; MENDES, 2012).

Segundo consta na obra citada dos autores acima, “a ação civil pública é disciplinada pela lei nº 7. 347, de 24.7.1985, é o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, dentre outros”. (MEIRELLES; WALD; MENDES, 2012, p. 170).

Como se sabe, o objetivo do presente trabalho é demonstrar a possibilidade de aplicação do instituto da usucapião em terrenos marginais de rio estadual, ante a impossibilidade de aplicação deste por conta desses terrenos serem considerados de marinha, logo, não passíveis de usucapião.

Ora, se é possível a sua alienação, por que não é possível usucapir tais imóveis? Entende-se que tal situação fere os princípios constitucionais da função social da posse e da proporcionalidade, mas tal raciocínio será esclarecido no terceiro capítulo do presente estudo.

Para melhor entendimento do presente trabalho, no que diz respeito à possibilidade da aplicação do instituto da usucapião em terrenos marginais, é necessário conceituar os chamados terrenos de marinha e seus acrescidos.