Breve abordagem sobre políticas públicas

Antes de falar da abordagem das disputas relacionadas ao processo de implementação das políticas de diversificação de áreas cultivadas com tabaco é necessário que se esclareça o que se entende por política pública. Inicialmente é importante mencionar que o tema políticas públicas passou a ser mais interessante para estudo, na segunda metade do século XX, com o desenvolvimento do Welfare State nos países industrializados e com as políticas desenvolvimentistas nos países periféricos. Com tais acontecimentos é que surgiu o campo de análise de políticas públicas. Também é importante mencionar que o termo políticas públicas refere-se a ações públicas com origem em instituições governamentais, instituições não governamentais ou movimentos sociais, porém, a participação do Estado nestes processos é sempre relevante (FLEXOR & LEITE, 2007).

Flexor & Leite (2007) abordam diferentes dimensões componentes das políticas públicas. Para eles, tais políticas estão imbuídas de questões econômicas, sociais e políticas. Assim, para realizar uma discussão sobre a análise de tais política públicas, trazem elementos de vários campos de conhecimento. A primeira perspectiva contemplada pelos autores é a neo- institucionalista histórica. Um aspecto dessa abordagem é que a disputa, entre grupos, por recursos escassos, constitui a dimensão central da vida política. Nessa abordagem, as instituições refletem uma repartição desigual de poder entre os diferentes grupos sociais, além disso, as instituições são elementos que se constituem historicamente, sendo que sua trajetória afeta o conjunto de opções de políticas possíveis. Assim, as instituições configuram-se como elemento central da abordagem e sua constituição histórica irá ter grande influência na forma com que os

recursos serão repartidos.

A segunda perspectiva contemplada por Flexor & Leite (2007) é a dimensão processual. Para esta abordagem existe uma dinâmica própria associada às políticas públicas (discussão, elaboração, implementação), sendo esta dinâmica que influencia os próprios resultados da mesma. Nesta perspectiva de análise, a produção de políticas se inicia com a identificação de um problema e construção de uma agenda, e não com a tomada de decisões. Antes da tomada de decisões é necessário que um debate, estimulado por um conjunto de problemas, seja gerado e estimule as autoridades. Na construção deste debate, o nível de consenso e conflito para a elaboração ou não da política torna-se um parâmetro decisivo. Para que o problema seja inscrito na agenda é necessário:

1) que o problema seja relacionado com o escopo de atividades de uma autoridade; 2) que o problema seja capaz de ser traduzido na linguagem da ação pública; 3) a existência de uma situação problemática, isto é, a presença de um hiato entre, por um lado, as expectativas e aspirações e, por outro lado, os desejos e crenças do que deveria ser feito e realizado. (…) Por fim, destaca-se a importância dos empreendedores políticos (indivíduos, grupos, etc) capazes de mobilizar um conjunto de recursos pertinentes e as atividades e ações públicas empreendidas para construir uma arena (FLEXOR & LEITE, 2007: 205).

Desta maneira, para os autores, esta abordagem trata a construção da agenda, período inicial da elaboração de uma política pública, como um processo cognitivo envolvendo diversos atores, sendo que os empreendedores políticos (indivíduos, grupos, etc), capazes de mobilizar recursos e realizar atividades que influenciam esta construção têm papel fundamental no processo.

Nesta abordagem, a formulação de soluções e tomada de decisões tem papel fundamental na produção de políticas públicas, ela depende de um cálculo orientado para a melhor escolha, em outras palavras, da capacidade dos policy makers de usar as informações disponíveis para entender e tratar de determinado problema. Assim o processo decisório depende tanto de fatores estruturais e conjunturais quanto de elementos cognitivos dos gestores (FLEXOR & LEITE, 2007).

Na sequência desta abordagem, depois da tomada de decisões vem a implementação. Nesta fase as decisões anteriormente tomadas entram em contato com a realidade dos atores envolvidos (agentes de implementação, público-alvo). Surgem os problemas e as diferenças entre os objetivos perseguidos e a realidade, e consequentemente, as modificações e o distanciamento do planejado e do obtido com a política. Tal distanciamento é variável em função dos atores envolvidos, dos instrumentos utilizados e do grau de centralização dos processos.

Por último vem a fase de avaliação, esta consiste em analisar os efeitos obtidos, dependerá e irá variar de acordo com quem a faz, pois depende das referências, dos valores e percepções dos avaliadores. Aqui, é bem provável existir divergências entre os avaliadores (grupos ou indivíduos) quanto aos resultados obtidos, tanto pela perspectiva que se olha, quanto pelo fato dos resultados serem independentes dos objetivos, ou por as objetivos mudarem no decorrer da implementação, devido a novos problemas surgirem. Enfim, uma série de variáveis agem sobre a implementação e sobre a avaliação (FLEXOR & LEITE, 2007). Os autores fazem uma ressalva a este modelo, afirmando que ele é bastante esquemático e que muitas vezes a dinâmica das políticas públicas não acompanha as fases previstas.

A última perspectiva abordada por Flexor & Leite (2007) é a abordagem organizativa. Tal abordagem trata das relações entre os diversos atores (indivíduos, grupos ou instituições) que influenciam no processo de construção ou implementação de uma política. A ênfase é dada ao papel dos gestores na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. Flexor & Leite (2007) ao recorrerem a Friedberg (1997) afirmam que as preferências dos atores não antecedem a ação, e sim, surgem durante a dinâmica do processo de decisão. Ademais, as escolhas dos atores se adaptam ao contexto organizacional ao qual eles estão inseridos. Outro aspecto relevante nas dinâmicas organizacionais são os jogos de poder e negociação.

Limdblom (1981), por exemplo, aponta que na fase de implementação os problemas são amplificados em razão dos jogos inter e intra-organizacionais, envolvendo muitos órgãos de execução que colidem e têm responsabilidades que se sobrepões, abrindo espaços para cooperação, controle e obstrução recíprocos (FLEXOR & LEITE, 2007: 208).

Outro aspecto relevante da dimensão organizacional é a grande diversidade das formas de estruturação dos interesses políticos e sociais entre países e setores. Tal aspecto tem sido abordado pela literatura sobre redes de políticas pública ou policy makers. Na abordagem das redes de política públicas o Estado não é uma instituição única e deve ser analisado como sendo composto de diversas organizações estatais, diversos grupos, em relações constantes de conflitos ou proximidades devido a suas ideias e interesses. O contexto do surgimento das análises de políticas públicas em redes é o advento de

uma sociedade mais organizada, a diferenciação dos programas públicos, a multiplicação dos atores, a erosão das fronteiras entre público e privado, a transnacionalização das políticas públicas, etc. Do ponto de vista metodológico, a abordagem de redes de

políticas públicas tem privilegiado estudos empíricos e a construção de tipologias capazes de destacar os principais elementos constitutivos e a configuração específica das redes de atores (FLEXOR & LEITE, 2007: 209).

Buscamos apresentar aqui, de maneira breve, as abordagens mais utilizadas na análise de políticas públicas. Para isso utilizamos Flexor & Leite (2007) que nos trazem, de maneira muito esclarecedora, uma descrição das diferentes vertentes de análise. Como será visto na sequência, optaremos pela abordagem de redes de políticas públicas ou policy makers.