4 – Introdução
Nos capítulos anteriores se verificou que a OAB é uma instituição e que, dentro do cenário do institucionalismo histórico, existem conceitos analíticos que permitem compreender o desenvolvimento de instituições em um lapso temporal.
Pois bem, tais conceitos serão aplicados na trajetória institucional da OAB no período de 1964 a 1989, conforme o apontado no capítulo III. Por isto, este capítulo gira em torno de dois argumentos:
I. A OAB, em função da ação política em contextos de crise política (ditadura militar, redemocratização brasileira e a instalação da Constituinte de 1988), passou por mudanças institucionais que delinearam sua ação estrutura institucional e funcional de maneira complexa, que ampliou seu papel enquanto ator no cenário político a permitir agir tanto como corporação, como instituição fiscalizadora das ações governamentais ou, ainda, como ator componente da sociedade civil; e,
II. Tal estrutura funcional complexa foi aplicada no governo Sarney, logo, perfez uma trajetória institucional estabilizar a estar presente na crise política do governo Collor como opção de ação institucional e política das lideranças que presidiram a OAB em tal contexto político.
Portanto, esses são os principais argumentos desta pesquisa. Adentra-se adiante na análise do período mencionado.
4.1 –A OAB e seus passos contraditórios: entre o corporativismo e a política
A OAB foi criada com a finalidade institucional corporativa para selecionar e disciplinar a classe de advogados (Decreto n.° 19.408/1930) 24 e seus membros não podiam se posicionar sobre temáticas não corporativas, conforme o exposto no artigo 8º, do Decreto n.º 20.784/1931. 25 Porém, como a composição interna da instituição foi formada por uma forte elite política (advogados que integraram o núcleo de bacharéis criadores da União Democrática Nacional – UDN), a atuação da OAB se ampliou para além de atuação corporativa, ou seja, no âmbito político (MATTOS, 2008). 26
Em meados de 1934, instalou-se o governo provisório e uma Assembléia Nacional Constituinte foi convocada para elaborar o anteprojeto relativo à promulgação de Constituição de 1934 a substituir a de 1891.27 Neste contexto, o presidente da instituição, Levi Carneiro, foi convidado para auxiliar na elaboração do anteprojeto, o qual compôs um grupo formado por outros juristas que trabalhou em tal mister por oito meses (BAETA, vol. 4, 2003). 28
No entanto, em momento posterior o comportamento institucional da OAB no campo político se retrairia. Em 1937, diante do golpe de Getúlio Vargas, a instituição não se manifestou contra a violação da ordem constitucional e nem contra as violações dos direitos humanos decorrentes.
24
Conforme o artigo 17 do Decreto n.° 19.408/1930: “Fica criada a Ordem dos Advogados Brasileiros, órgão de disciplina e seleção da classe dos advogados, que se regerá pelos estatutos que forem votados pelo Instituto da Ordem dos Advogados Brasileiros, com a colaboração dos Institutos dos Estados, e aprovados pelo Governo”.
25
Conforme o artigo 8º do Decreto n.° 19.408/1930: “A diretoria, o conselho e a assembléia, não discutirão, nem se pronunciarão, sobre assunto imediatamente não atinente aos objetivos da Ordem”.
26
Entre o período de 1930 a 1934, a OAB foi presidida por duas lideranças: Levi Carneiro e Attílio Vivácqua. A agenda dos presidentes foi o fortalecimento corporativo da instituição, organizando-a, bem como as secções estaduais e, ainda, criou o código de ética aplicável aos advogados (BAETA, vol. 04 2003).
27
Em 03 de novembro de 1930, Getúlio Vargas tomou posse como chefe do Governo Provisório da República, chegando ao fim a Primeira República e começava um novo período chamado de República Nova. Vargas, ao assumir o Governo Provisório, deparou-se com uma situação política e econômica instável: sua base política era fragmentada, formada por líderes tenentistas e representantes de algumas das oligarquias estaduais; e o país enfrentava violenta crise econômica, resultante da depressão econômica internacional de 1929. Diante disso, Vargas nomeou um ministério que refletia sua dependência em relação aos diferentes grupos de apoio e procurou configurar legalmente o novo governo. Assim, decretou o dissolvimento do Congresso Nacional, das assembleias estaduais e das câmaras municipais e, ainda, foi investido de plenos poderes para governar.
Essa situação excepcional perduraria apenas até a eleição de uma Assembléia Constituinte, à qual caberia definir uma nova organização jurídico-política para o país (CASTRO, 2007).
28
Esse ponto ressalta, por conseguinte, que o fenômeno do bacharelismo "vive" na OAB, pois suas lideranças e membros agiam por meio da instituição a visar investimentos políticos.
No caso, em 16 de julho de 1934, a nova Constituição foi promulgada e Getúlio Vargas foi eleito Presidente da República em julho e pôs fim ao governo provisório. A Constituição também determinou a realização de novas eleições presidenciais em janeiro de 1938, porém, em 1937, Vargas instaurou um golpe de Estado que garantiu a sua continuidade à frente da Presidência e obteve apoio de lideranças políticas e militares. Neste momento, iniciava-se o Estado Novo e, para assegurar essa continuidade no poder, Vargas determinou uma ação política ditatorial contra os movimentos sociais contrários ao golpe (CASTRO, 2007).
Diante de tal crise, no entanto, as lideranças da OAB se mantiveram silentes, o que ocorreu por dois motivos: por entenderem que a atividade primordial da instituição era a corporativa, não devendo se imiscuir em questões políticas; e, ainda, por não ensejar uma situação comprometedora perante a situação política dominante (SILVA, 1997).
A oposição ao governo ditatorial ocorreria somente em 1943 após inúmeras representações relacionadas a advogados presos ou submetidos a condições constrangedoras (OAB, 2003). 29 Por isto, em 1944, os dirigentes da OAB se posicionaram contra o Estado a enfatizar o restabelecimento do habeas corpus eapresentaram protestos contra as violências praticadas em face dos advogados Nehemias Gueiros e Jader de Carvalho - este vice- presidente da Seção do Ceará, condenado a vinte anos de prisão pelo Tribunal de Segurança Nacional e libertado em maio de 1945 (BAETA, vol. 04, 2003).
A partir de 1963, a OAB opôs-se ao pleito de reforma agrária advindo das classes trabalhadoras e, por conseguinte, contra o Governo Goulart que visava facilitar/efetivar essa reforma. Conforme explica MATTOS (2011), o problema é que boa parte das lideranças da OAB faziam parte da classe dominante, logo, contrária às reformas pretendidas:
“Os vínculos de classe dos conselheiros federais estavam na base do antagonismo do Conselho Federal da OAB em relação a Goulart, conquanto não constituíssem os móveis exclusivos da adesão do organismo à campanha antigovernista. O levantamento de dados biográficos a respeito dos conselheiros federais demonstra, ao menos para uma parte deles, uma ligação estreita com as classes dominantes (amplamente contrariadas com o reformismo do governo federal), das quais eram integrantes ou consultores jurídicos (Mattos, 2012, pag.157 e 158; 2011, pag. 177- 183).
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E o depoimento do membro da OAB José Cavalcanti caracteriza esse ponto:
“Getúlio era um homem muito inteligente e queria figurar como um presidente que não perseguia ninguém. Mas, claro, perseguia. Muitos advogados foram presos entre 1937 e 1945, e alguns sofreram também constrangimentos desagradáveis, tendo sido até levados para fora do Rio. Dizia-se que havia advogados torturados, mas eu nunca soube nem assisti, é claro” (CAVALCANTI, 2003, vol. 7, p. 63)
Doutra parte, essa oposição se prendia a interesses da corporação. Conforme esclarece MATTOS:
“(...) a adequada compreensão das razões do antagonismo da OAB em relação ao governo Goulart exige que se considerem, também, os interesses específicos da entidade, relacionados à sua consolidação institucional e às demandas corporativas dos advogados. A partir da década de 1950, o Conselho Federal começou a se dedicar a uma nova agenda corporativa. A novidade era a incorporação de temas relacionados aos interesses econômicos e às condições de trabalho dos advogados. Até então, a ação do Conselho Federal no âmbito corporativo se havia limitado quase somente à seleção e fiscalização dos advogados. O pano de fundo do investimento do organismo numa pauta corporativa renovada foram as transformações e dificuldades experimentadas pela categoria profissional, em grande medida decorrentes da modernização do capitalismo brasileiro. Nesse período, o paradigma liberal que moldava tradicionalmente a profissão passou a conviver crescentemente com a figura do advogado-empregado (do Estado ou de empresas privadas). O Conselho Federal enfrentou as transformações sofridas pela categoria profissional com pragmatismo. Assim, reconheceu a advocacia preventiva, conformou-se com o assalariamento dos advogados e procurou garantir proteção social a eles.(MATTOS, 2012, pag.160).
Uma das questões corporativas afetas a essa transformação foi o tratamento jurídico da previdência social dos advogados. O projeto de regulamentação dessa matéria foi aprovado e não correspondeu aos anseios da categoria. Segundo afirma MATTOS (2012), esta questão foi o ponto de tensão das insatisfações das lideranças OAB com o governo Goulart:
“Em janeiro de 1963, Povina Cavalcanti atacou, em entrevista ao jornal O Globo, a condução, pelo governo, da questão previdenciária. O presidente da OAB expôs, assim, a sensação de duplo desprestígio experimentada pela elite dos advogados: o que atingia a categoria profissional, ameaçada de desclassificação social, e o que se abatia sobre a OAB, diminuída no seu papel de interlocutora privilegiada do Estado. Evidentemente a ameaça de proletarização que pesava sobre os advogados não era imputada ao governo, conquanto Povina Cavalcanti o acusasse de omissão frente à questão. Contudo, Cavalcanti queixava-se amargamente do afastamento do governo em relação à OAB, evidenciando a redução da capacidade de persuasão da entidade junto ao governo” (Mattos, 2012, pag.162).
Com base em tais dados, conclui-se que a oposição da OAB ao governo Goulart se baseou em dois fatores: o fato das lideranças da instituição comungarem da cultura direitista da época contrária à reforma de cunho social e, ainda, por embates com o governo no que se refere ao não favorecimento no processo de regulamentação de questões corporativas.
Por isso, em 1964, a OAB aquiesceu com o golpe militar que derrubou Goulart, pois suas lideranças entendiam ser um ato necessário para conter a disseminação do comunismo e a subversão da ordem jurídica (MATTOS, 2012). 3031
4.1.1 – Análise do período
Dessa breve digressão, de 1930 a 1943, nota-se que, apesar do artigo 8º, do Decreto n.º 20.784/1931 vedar aos membros da OAB (“diretoria, o conselho e a assembléia”) a discussão e o posicionamento sobre assuntos não ligados aos objetivos corporativos da instituição, tal impedimento não se constituiu em um problema às lideranças. Em verdade, posicionavam-se de forma seletiva quanto à aplicação dessa norma vedativa. Veja-se a atuação do presidente da instituição, Levi Carneiro, que atuou politicamente na elaboração da Constituição de 1934 sem que essa norma fosse arguida. Entretanto, noutro momento, de 1937 a 1943, a norma ganhou força a impedir a atuação institucional da OAB no campo político contra as violações de direitos perpetradas pela ditadura instalada no Estado Novo sob o argumento que tais situações não eram questões corporativas.
A relação entre o formato institucional e a ação das lideranças da OAB, principalmente dos presidentes, não seguiu uma lógica de adequação (concepção estruturo- funcionalista), isto é, de coadunação da ação dos membros à regra institucional posta. Logo, as lideranças da OAB desenvolviam interpretações de seus interesses e metas diferentes de tal racionalidade imposta pela estrutura institucional.
Um dado claro relativo a isso foi o discurso do presidente Augusto Pinto Lima em 17 de agosto de 1948. 32 Ao iniciar seu discurso relativo à divergência entre o papel corporativo e o papel não oficial da OAB de atuar no campo político, fez uma leitura literal das normas reguladoras da instituição, firmando seu entendimento na ideia que não caberia à organização atuar em outros campos senão o corporativo:
“Tenho, contudo, para mim que a finalidade da Ordem outra não deve ser senão a que está inscrita no artigo l° do regulamento, em seus precisos termos: órgão de
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Ato continuo inúmeros membros do Conselho Federal da OAB foram convocados para desempenhar funções no novo regime instalado (MATTOS, 2008).
31 Em tal período também vigia uma norma que proibia a manifestação da OAB, seus órgãos e membros sobre
questões política. Tratava-se do artigo 145, da Lei n.°4.215 de 1963, no qual estava expresso: “Nenhum órgão da Ordem discutirá nem se pronunciará, sôbre assuntos de natureza pessoal, política ou religiosa ou estranhos, de qualquer modo, aos interesses da classe dos advogados”.
seleção, defesa e disciplina da classe dos advogados. Não há por que se transpor esse raio de ação; nem se legitima o alargamento desses limites, com a interferência da instituição no que não se relacionar diretamente com o exercício da nossa profissão. A vida da Ordem, a meu ver, está circunscrita, e assim deverá continuar em prol de seu próprio prestígio, às nossas atividades profissionais”. 33
Entretanto, e aqui está o ponto interpretativo, o próprio Augusto Pinto Lima relativizou seu entendimento e a aplicabilidade da norma vedativa. Afirmou que, em casos excepcionais de crise no Direito, a OAB poderia atuar em prol dos reclamos da Nação. 34
Essa ambiguidade ocorria em função da articulação de dois fatores: o institucional, referente ao regime presidencialista da OAB; e o exógeno, condizente com contexto político estabelecido.
O Decreto n.º 20.784/1931 estatuiu um regime presidencialista. A liderança eleita como presidente tinha amplos poderes em suas mãos, pois era quem representava a OAB no âmbito político para defender os interesses da corporação (artigo 88, inciso I e II). Ou seja: diante de um problema de natureza política, somente o presidente podia convocar o Conselho Federal, o qual presidia (artigo 85 e artigo 88, item 3º), formava a agenda de debate e de deliberação e, com a decisão interna tomada, ele próprio, o presidente, que a executava no campo político. 35
Percebe-se, ao mais, que esse disciplinamento gerava uma dependência do Conselho Federal para com o presidente, pois era este quem detinha o poder de convocar o Conselho e, ainda, propunha a pauta e presidia as reuniões de deliberação. Assim, o Conselho era organizado para ser um órgão auxiliar do presidente e não um órgão independente a fim de dividir o poder, e tornar a decisão tomada em uma decisão institucional – na verdade se tratava de uma decisão do presidente.
Portanto, pode-se afirmar que o presidente detinha o poder de traçar a trajetória institucional da OAB sem maiores entraves, isto é, constrangimentos externos e institucionais sobre sua ação.
Dito isso, e adentrando no segundo aspecto, pode-se afirmar que o que criava limitações ao poder institucional do presidente era fator exógeno, o contexto político no qual estava inserido. Isto pode ocorrer. Conforme explica KATZNELSON (2003), mudanças institucionais podem ocorrer pela ação da agência, levando-se em consideração os
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Cf. Ata da sessão da OAB de 17 de agosto de 1948.
34
Cf. Ata da sessão da OAB de 17 de agosto de 1948.
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Não se pode esquecer também que as lideranças da OAB compunham uma elite política, mantendo relações com o Estado, tendo em vista investir em capitais políticos.
acontecimentos exógenos decisivos e naturais da vida política, o que serve de parâmetro para tomada de direção sobre direções novas, sobre o realinhamento de crenças e sobre preferências/escolhas estratégicas dos agentes em relação aos arranjos institucionais existentes (KATZNELSON, 2003).
Por tal motivo é que, que, no decorrer da breve narrativa histórica, percebeu-se que as lideranças da OAB agiam politicamente se o contexto político fosse favorável e elas, à instituição ou aos advogados. 36 Porém, se existisse um contexto de crise política prejudicial, o presidente centrava sua atuação institucional da proteção da corporação, logo, a norma impeditiva era evocada – a ação da presidente se baseava em cálculos políticos, portanto.
Assentada a análise desse período, adentra-se, por agora, no período de 1964 a 1970, período condizente com o apoio institucional da OAB ao regime militar.
4.2 – O apoio institucional da OAB ao regime militar de 1964 a 1970
O apoio da OAB ao regime militar se baseou em três componentes que compunham a cultura política que permeou as concepções dos membros da OAB: a crença na ideologia conservadora e ligada aos valores da tradição, do anticomunismo e do antipopulismo, que marcaram a gestão da OAB em 1964; a noção de que a ação dos militares foi uma via legítima de manutenção do aparato legal; e, que os militares iriam intervir para acalmar politicamente o país de forma temporária – cessada a causa da intervenção, os membros da OAB acreditavam que a gestão do Estado seria reestabelecida (NEVES, 2009; BONELLI, 2002).
Outro fator também deu ênfase a tal posicionamento institucional e político. As lideranças da OAB ajudaram o regime militar (por exemplo: Francisco Campos e Bilac Pinto) e auxiliaram na criação dos atos jurídicos autoritários, da Constituição federal de 1967 e de sua modificação com a 1ª emenda, denominada de “Emenda Constitucional de 1969” (SEELAENDER, 2008). 37 Demais, cita-se também a indicação de membros da OAB à
36 Isso também ocorria se diante de um contexto político de crise, mas que não fosse prejudicial às lideranças, à
OAB e aos advogados.
37
A Emenda Constitucional nº 1 concretizou os atos institucionais editados pelo regime militar com o golpe de 1964 a gerar o endurecimento e recrudescimento da ditadura.
posição de Ministro do Supremo Tribunal Federal e de Procuradores Gerais da República com a edição do Ato Institucional n.º 2 (ROLLEMBERG, 2008). 38
Tal aspecto se denota do discurso do ex-presidente da OAB, José Cavalcanti Neves, o qual foi questionado do apoio dos presidentes da instituição ao regime militar, respondendo que:
“Não tenho dúvidas em proclamar que o Conselho Federal da OAB aplaudiu o chamado "golpe de 64", bastando ler, na ata da sessão realizada em 7 de abril de 1964, as palavras do presidente Povina Cavalcanti, no sentido de que "mercê de Deus, sem sairmos da órbita constitucional, podemos, hoje, erradicado o mal das conjuras comuno-sindicalistas, proclamar que a sobrevivência da nação brasileira se processou sob a égide intocável do Estado de direito". O presidente Povina Cavalcanti participou também, logo em seguida, da conhecida Comi ssão Geral de Investigações,'" na condição de vice-presidente, sem que tenha havido qualquer protesto do Conselho." Vale ressaltar que ao fazer o presente registro, move-me somente o desejo de dizer a verdade, não importando em qualquer censura à conduta do referido ex-presidente, aprovada pela maioria dos advogados brasileiros. Como ele, muitos outros podem ser citados: Milton Campos, que presidiu a seccional de Minas Gerais e sempre foi considerado um símbolo da democracia no Brasil, foi ministro da Justiça do governo Castelo Branco; Nehemias Gueiros, outro ex-presidente do Conselho Federal da OAB, se vangloriava em afirmar que fora o autor do Ato Institucional n° 2 (AI -2) e Alcino de Paula Salazar, também ex-presidente do Conselho Federal, exerceu o cargo de procurador-geral da República nesse período. Quando o número de ministros do Supremo Tribunal Federal foi aumentado de 11 para 15, o presidente Castelo Branco preencheu as novas vagas com integrantes da chamada "Banda de Música" da União Democrática Nacional (UDN): Prado Kelly, ex-presidente do Conselho Federal, Aliomar Baleeiro, Adauto Lucio Cardoso, Osvaldo Trigueiro. Se por exemplo os dos senadores Teotónio Vilela e Severo Gomes, que exerceram mandatos pela Aliança Renovadora Nacional (Arena) até os últimos anos do governo Ernesto Geisel. Eu mesmo, quando eclodiu o golpe, estava licenciado da presidência da OAB-PE, ocupando o cargo, em comissão, de procurador-geral da Fazenda Nacional, nomeado pelo presidente João Goulart, do qual me demiti quando da edição do AI- 2”(NEVES, vol. 7, 2003, p.52).
Essa relação de proximidade das lideranças, segundo MATTOS (2011), aumentaria com a vitória do regime militar, porque seriam convocados para exercer tarefas:
“Vitorioso o golpe, os integrantes do Conselho Federal foram convocados a desempenhar tarefas importantes no novo regime. Considerando, inicialmente, apenas os bacharéis pertencentes ao Conselho Federal entre o início do governo Goulart e o golpe de 31 de março, localizemos os que foram designados pelo novo regime para exercer funções-chave. Prado Kelly e Temístocles Cavalcanti foram nomeados ministros do STF. Povina Cavalcanti foi nomeado vice-presidente da Comissão Geral de Investigações (CGI). Miguel Seabra Fagundes e Temístocles Cavalcanti compuseram, ao lado do primeiro presidente da OAB, Levi Carneiro, e de Orosimbo Nonato, uma comissão nomeada, em 1966, por Castelo Branco com a incumbência de elaborar um anteprojeto de Constituição. Nehemias Gueiros foi o autor do texto do Ato Institucional n° 2. Merece destaque a atuação de Carlos Medeiros Silva, que se tornou um importante artífice do arranjo institucional da ditadura militar. Ele foi, com Francisco Campos, autor do texto do Ato Institucional n° 1 e o responsável pelo anteprojeto de Constituição encaminhado
38
Um exemplo foi a indicação e o empossamento da cadeira por Prado Kelly, ex-presidente da OAB (11/8/60- 11/8/62) e ex-presidente da UDN. A OAB nessa situação se “rejubilou” em ver antigos membros tomando posse em cargos de alto nível na estrutura burocrática (ROLLEMBERG, 2008).